Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2987/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 741/17, oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015r., zmienioną ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015r., nieruchomość położona w miejscowości G., w gminie P., oznaczona jako działka nr [...]/1 o powierzchni 0,0088ha, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. P. w P. do ul. G. w J. W konsekwencji działka nr [...]/1, stanowiąca własność B. K., przeszła na własność Województwa [...], zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: "specustawa drogowa".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. Wojewoda [...]: ustalił odszkodowanie w kwocie 40.155,00zł na rzecz B. K. za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] ww. nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]/1, przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]; odmówił powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości ww. nieruchomości; oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] działkę nr [...]/1 stanowił operat szacunkowy z dnia 18 czerwca 2015r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., zaktualizowany w dniu 14 października 2016r. Na ww. działce znajdowały się naniesienia podlegające wycenie, tj. ogrodzenie z profili zamkniętych na słupkach z profili zamkniętych i betonowej podmurówce w dobrym stanie technicznym, wjazd z kostki brukowej o powierzchni 12m2 oraz jałowiec płożący i krzew liściasty ozdobny. Wyceniając grunt, rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość gruntu działki obliczono na kwotę 22.849,00zł. Do określenia wartości odtworzeniowej ogrodzenia i wjazdu z kostki brukowej, posłużono się katalogiem cen jednostkowych robót i obiektów inwestycyjnych, według cen za IV kwartał 2014r.

Wartość tego składnika oszacowano na kwotę 16.897,00zł. Wartość nasadzeń oszacowano na kwotę 409,00zł. Wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/1 oszacowano na łączną kwotę 40.155,00zł i w tej wysokości ustalono należne odszkodowanie.

Zdaniem organu odwoławczego biegła, wobec drogowego przeznaczenia wycenianej działki, prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie". Z uwagi na brak możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określiła wartość odtworzeniową zarówno ogrodzenia jak i zjazdu z kostki brukowej. Przez stan nieruchomości należy bowiem rozumieć zarówno stan prawny, tj. rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości i jego obciążenia, jak również stan faktyczny, w jakim znajduje się przejęta nieruchomość, a więc m.in. jej położenie, rodzaj użytków oraz sposób zagospodarowania nieruchomości, zabudowania i naniesienia oraz ich funkcje użytkowe.

Organ podkreślił, że bez znaczenia pozostaje fakt, że nowy właściciel nieruchomości, jak i zarządca drogi, zobowiązani będą odrębnymi przepisami prawa do zapewnienia dotychczasowym właścicielom możliwości zjazdu do pozostałej części nieruchomości, a tym samym do budowy na swój koszt nowego zjazdu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo [...] wniosło o uchylenie decyzji organu odwoławczego, względnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wobec ostatecznej decyzji podniesiono zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.p.", art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", a także art. 23 specustawy drogowej i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem strony skarżącej ustalono odszkodowanie oczywiście niesłuszne. W przypadku bowiem gdy obowiązek odtworzenia zjazdu wynika z samego prawa, to zobowiązywanie tego samego podmiotu do wypłaty odszkodowania za odtwarzany zjazd jest nieekwiwalentne w przypadku ustalenia wartości odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Stan nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy drogowej.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie ustalenia odszkodowania w związku wywłaszczeniem nieruchomości pod rozbudowę drogi wojewódzkiej zasadnicze znaczenie jako dowód ma operat rzeczoznawcy majątkowego, który podlega ocenie organów i sądu. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał oceny operatu szacunkowego i zasadnie stwierdził, że operat ten może stanowić dowód w sprawie. W konsekwencji dowód ten stanowił podstawę do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania decyzji był aktualny, nie zawierał niejasności, czy braków.

Sąd podkreślił, iż rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określiła w sporządzonym operacie zarówno wartość gruntu, jak i wartość ogrodzenia, nasadzeń oraz zjazdu (wjazd z kostki brukowej o powierzchni 12m2). W toku szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała się do sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (26 stycznia 2015r.), a ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.

Sąd wskazał nadto, że rzeczoznawca, wobec drogowego przeznaczenia wycenianej działki, prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi na brak możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W tej sprawie, z uwagi na znajdujące się na nieruchomości naniesienia budowlane w postaci ogrodzenia oraz zjazdu, i brak na rynku lokalnym nieruchomości rodzajowo podobnych, dla określenia wartości odtworzeniowej zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową.

W ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw do podważenia prawidłowości ustalonej w procesie wyceny wartość nieruchomości, która stanowiła sumę wartości rynkowej gruntu oraz wartości jego części składowych ustalonych wg kosztów ich odtworzenia.

Sąd nadto wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenia organu dotyczące wliczenia do odszkodowania wartości naniesienia na nieruchomości w postaci zjazdu z kostki brukowej o powierzchni 12m2 są prawidłowe. Naniesienie trwale z gruntem związane stanowi część składową nieruchomości, której prawo własności właściciel utracił na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego, właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, a tym samym przysługuje mu odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdujące się na nim naniesienie w postaci ogrodzenia, nasadzeń, a także zjazdu. Tracąc własność gruntu, właściciel utracił również własność znajdujących się na nim naniesień i nie ma podstaw do tego, aby pozbawiać go w tej części odszkodowania. Brak jest podstaw prawnych do ograniczenia wysokości odszkodowania wyłącznie do odszkodowania za grunt oraz ogrodzenie i nasadzenia.

Zjazd znajdujący się na tym gruncie stanowi jeden z elementów składających się na "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i niewątpliwie wpływa na wartość nieruchomości.

Sąd I instancji za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Okoliczność, że stosownie do art. 29 ust. 2 u.d.p. budowa, jak również przebudowa drogi powoduje, że budowa, czy przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie wpływa na sposób stosowania przepisów specustawy drogowej i u.g.n. w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do żądania uwzględnienia w toku ustalania odszkodowania tego, że zarządca drogi poniesie w wyniku przebudowy drogi koszty budowy, czy przebudowy istniejącego dotychczas zjazdu. Obowiązek zarządcy drogi w tym zakresie nie wpływa na sposób ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wraz z naniesieniami.

Tym samym w sprawie nie można mówić o niesłusznym odszkodowaniu przyznanym za wywłaszczaną nieruchomość z tej tylko przyczyny, że w obowiązującym stanie prawie na zarządcy drogi spoczywa obowiązek budowy zjazdu. Mający źródło w Konstytucji RP obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i określony w przepisach u.d.p. obowiązek zarządcy drogi budowy zjazdu, stanowią odrębne zagadnienia. Niezrozumiałe jest ujmowanie obowiązków zarządcy drogi wynikających z art. 29 ust. 2 u.d.p. na gruncie sprawy o odszkodowanie za nieruchomość, jako szkody w majątku zobowiązanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Województwo [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 §1 ust. 1 lit. a) P.p.s.a., a mianowicie:

1. 1) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 u.g.n. oraz w związku z art. 4 pkt 8 i art. 29 ust. 2 u.d.p. a także w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę;
2. 2) art. 11f) ust. 1 pkt 8 lit. h) w związku z art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust. 2 u.d.p. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że
3. - określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu jako części składowej nieruchomości oraz obowiązków zarządcy drogi w zakresie wypłaty odszkodowania, i następnie uznaniu za słuszne i prawidłowe wliczenie wartości przebudowywanego lub budowanego zjazdu do nieruchomości przez zarządcę drogi, tj. ten sam podmiot, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego łącznie z wartością likwidowanego zjazdu, oraz który jest zobowiązany do jego przebudowy lub budowy na swój koszt;
4. - obowiązek zapłaty odszkodowania za likwidowany zjazd przez zarządcę drogi, oraz obowiązek przebudowania lub budowy zjazdu ze środków finansowych tego samego zarządcy drogi należy rozpatrywać oddzielnie oraz, że tak ustalone odszkodowanie z obowiązkiem jego zapłaty przez zarządcę drogi ma charakter słuszny; podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Analizę zasadności postawionych zarzutów wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie oceny ustalonego w postępowaniu administracyjny stanu faktycznego sprawy petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku niż te wskazane przez Sąd I instancji. Z zaakceptowanego zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego sprawy nie wynikają natomiast jakiekolwiek okoliczności związane z budową nowego lub też przebudową istniejącego zjazdu z nowopowstałej drogi na nieruchomość, która pozostała byłej właścicielce wywłaszczonej działki nr [...]/1. Torpeduje to realność, podnoszonego w skardze kasacyjnej obowiązku zarządcy drogi realizacji zjazdu w miejsce zjazdu wywłaszczonego. Kwestia ta ma zaś istotne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, czyniąc je zarzutami postawionymi in abstracto.

Zarzuty kasacyjne w istocie zmierzają one do wykazania wadliwości stanowiska organów i Sądu I instancji w zakresie ustalenia odszkodowania za zjazd z drogi publicznej na działkę nr [...]/1, z uwagi na to, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za ową część składową wywłaszczonego gruntu jest jednocześnie zobowiązany do budowy lub przebudowy zjazdu z drogi na teren nieruchomości pozostawionej byłej właścicielce wywłaszczonej działki nr [...]/1. Skarżący kasacyjnie wskazuje zatem, że poniesie koszty odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość, w tym za istniejący zjazd, a dodatkowo będzie miał obowiązek budowy nowego zjazdu na pozostałą, niewywłaszczoną część nieruchomości.

Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów kasacyjnych należy wskazać, iż żaden z przywołanych w owym zarzucie przepisów nie reguluje kwestii zmniejszenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w sytuacji gdy częścią składową wywłaszczonej nieruchomości jest zjazd z drogi publicznej, a budowa drogi, pod którą przejęto nieruchomość, łączyć się będzie z budową lub przebudową zjazdów na rzecz wywłaszczonych właścicieli. Co więcej żaden z tych przepisów, uznawanych w skardze kasacyjnej za naruszone, nie pozwala odstąpić od przyznania odszkodowania za którąkolwiek część składową wywłaszczonej nieruchomości (art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego). Dla określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie specustawy drogowej konieczne jest wskazanie, iż przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będąc normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n., jednoznacznie wskazuje, iż wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania owej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali wskazuje, iż to przepis bardziej szczegółowy, zawarty w specustawie drogowej znajdował zastosowanie w badanej sprawie. Tym samym art. 130 ust. 1 u.g.n., jako norma ogólna, nie był stosowany przez Sąd I instancji, a tym samym bezzasadny jest zarzut jego błędnej wykładni.

Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej winien być interpretowany w łączności z art. 4 pkt 17 u.g.n., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 23 specustawy drogowej. Związku obu regulacji zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie, natomiast art. 4 pkt 17 u.g.n. definiując stan nieruchomości wskazuje, iż jest to: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Powyższe uregulowania jasno wskazują, iż miarodajny dla ustalenia odszkodowania jest stan nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Nie może ulegać wątpliwości, iż w owej dacie nie mogła istnieć droga, dla realizacji której wywłaszczono nieruchomość, a tym samym nie mogły zostać wybudowane nowe lub przebudowane dotychczasowe zjazdy z owej drogi.

Natomiast zjazd, który ma być zrealizowany dopiero w przyszłości nie może wpływać na stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, czy też na stan otoczenia nieruchomości, który istnieje w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Co więcej okoliczność, iż przepis art. 29 ust. 2 u.p.d. stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie wpływa na stan prawny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n. Przepis ten bowiem odnosi się do stanu prawnego nieruchomości zastanego w momencie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie zaś do stanu, który dopiero może zostać ukształtowany w następstwie wykonania owej decyzji. Tym samy nie można podzielić zarzutu wadliwej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust. 2 u.p.d., skoro wartość zajętej pod drogę nieruchomości została ustalona wg jej stanu z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc z pominięciem okoliczności nieistniejących w tej dacie, które mogą dopiero nastąpić w przyszłości.

Pozostałe przepisy przywołane w owym zarzucie jako naruszone nie doczekały się jakiejkolwiek wykładni ze strony Sądu I instancji, jak chociażby art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 135 ust. 4 u.g.n. oraz art. 4 pkt 8 u.d.p. Bezzasadny jest zatem zarzut kasacyjny ich wadliwej wykładni.

Odnosząc się natomiast do drugiego z postawionych zarzutów kasacyjnych należy również zauważyć, iż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej, a obowiązki zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów analizował na gruncie art. 29 ust. 2 u.d.p. nie zaś w oparciu o treść decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Tym samym przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej Sąd I instancji nie mógł naruszyć w zarzucany sposób, a postawiony w tym zakresie zarzut kasacyjny jest bezzasadny.

Ponadto wypada wskazać, iż odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, która powstaje z mocy samego prawa z chwilą wyrządzenia szkody, tj. odjęcia lub ograniczenia praw do nieruchomości. Jakkolwiek podstawowym kryterium ustalenia słusznego odszkodowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest wartość wywłaszczonej nieruchomości, bowiem odszkodowanie to winno stanowić rekompensatę dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadającą rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa, to jednak posłużenie się przez prawodawcę konstytucyjnego pojęciem "słusznego", a nie "pełnego" odszkodowania pozwala zakładać, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne (vide: wyrok TK z dnia 20 lipca 2004r. sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7, poz. 66).

Powyższy sposób rozumienia konstytucyjnego pojęcia "słuszne odszkodowanie" z tytułu wywłaszczenia, w połączeniu z generalnie cywilnym charakterem odszkodowania określonego w art. 128 i nast. u.g.n., daje możliwość rozważenia kwestii ewentualnego pomniejszenia odszkodowania ustalonego w oparciu o regulacje specustawy drogowej i u.g.n., w sytuacji gdy wywłaszczenie, jako wyrządzające szkodę w majątku wywłaszczonego, byłoby jedocześnie źródłem jego zysku. Rozważanie takich okoliczności w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymagałoby jednak postawienia adekwatnych zarzutów kasacyjnych, w tym choćby zarzutu naruszenia zasady compensatio lucri cum damno, wyprowadzonej z art. 261 § 2 Kodeksu cywilnego. Zarzuty takie w badanej skardze kasacyjnej nie zostały jednak postawione, a w ślad za tym zarzut błędnej wykładni pojęcia słuszne odszkodowanie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uznać należy za bezzasadny.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.