Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 18 lipca 2017 r., II SA/Ol 363/17, odrzucił skargę M. L. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. w O z [...] lipca 2014 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu stypendium habilitacyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że postanowieniem z 29 marca 2017 r., I C 673/16, Sąd Rejonowy w Olsztynie odrzucił pozew M. L. o zapłatę uznając, że zobowiązanie do zwrotu stypendium nie jest sprawą pracowniczą i załatwiane jest w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko to podzielił Sąd Okręgowy w Olsztynie, który postanowieniem z 23 maja 2017 r., IX Cz 417/17, oddalił zażalenie na to postanowienie.
Zatem będąc związany powyższymi postanowieniami i mając na względzie art. 58 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny nie mógł stwierdzić braku swojej właściwości rzeczowej.
W tej sytuacji należało zatem ustalić, jaki charakter ma zaskarżone wezwanie do zapłaty z [...] lipca 2014 r., zawierające zobowiązanie skarżącej do zwrotu stypendium habilitacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Odstępstwo od tej zasady może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do orzekania w danej sprawie w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2012 r., I OSK 427/12, przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych (Dz.U. Nr 115 poz. 965, dalej jako: "rozporządzenie") są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ zostały wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 22 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki) i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).
Rektor uniwersytetu jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie a) przyznania stypendium habilitacyjnego, b) cofnięcia tego stypendium, a także c) zobowiązania do zwrotu całości lub części pobranego stypendium, ponieważ został powołany do załatwiania tych spraw z mocy prawa – odpowiednio § 3 ust. 1, § 6 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Powyższe kompetencje rektor wykonuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z przywołanych przepisów rozporządzenia, ponieważ zgodnie z zaaprobowanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie poglądem (por. w szczególności postanowienie NSA z 11 lipca 1984 r., SA/Wr 309/84 czy postanowienie NSA z 11 marca 2008 r., II OPS 1816/07 z aprobującą glosą J. P. Tarno, ZNSA 2008, nr 5, s. 175 i n.), o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną, postanowieniem czy też innym aktem lub czynnością organu, przesądza jego treść, a nie nazwa.
Skoro we wszystkich trzech przywołanych tu przypadkach (przyznanie, cofnięcie czy zobowiązanie do zwrotu pobranego stypendium) mamy do czynienia z jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych (por. np. wyrok NSA z 22 września 1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 75), to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że we wszystkich tych przypadkach rektor ma obowiązek działać w drodze decyzji.
Wprawdzie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu stypendium habilitacyjnego zawarte jest w piśmie Prorektora UW. z [...] lipca 2014 r., określonym jako wezwanie do zapłaty, ale fakt ten nie uniemożliwia uznania tego pisma za decyzję administracyjną. Wystarczy bowiem, by pismo takie posiadało minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzja administracyjna, a mianowicie wskazanie organu wydającego, adresata decyzji, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej (możliwość kwalifikacji pism jako decyzji potwierdza utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego np. postanowienie NSA z 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, wyrok NSA z 3 sierpnia 2001 r., III SAB 34/01). Przedmiotowe pismo wszystkie te cechy posiada, a w związku z tym należy uznać je za decyzję administracyjną.
Skarga podlega jednak odrzuceniu, bo nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia służące stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 207 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm.) decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne i stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Należy przy tym wyjaśnić, że art. 52 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. stanowił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wprawdzie w piśmie z [...] lipca 2014 r. skarżąca nie została pouczona o trybie i sposobie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak w ustawowym terminie wniosła pismo z 20 lipca 2014 r., określone m.in. jako odwołanie, które jako taki wniosek może być zakwalifikowane. W związku z tym organ winien rozpatrzeć ten wniosek oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie, stosując przy tym przepisy k.p.a.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła M. L., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi z powodu nieuzasadnionego uznania, że w niniejszej sprawie nie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia dostępnych stronie na etapie postępowania administracyjnego;
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 10 i 11 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia dostępne w postępowaniu administracyjnym, a prowadzone przez Rektora Uniwersytetu W. w O. postępowanie toczyło się z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a wbrew stanowisku Sądu nie miały w sprawie zastosowania przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym;
- 3. art. 104 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. przez ich pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy co skutkowało błędnym przyjęciem, że pismo Rektora błędnie datowane na dzień 7 lipca 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy;
- 4. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie istnienia błędnie datowanej na dzień 7 lipca 2014 r. decyzji znajdującej się w aktach sprawy, niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska co do tego elementu stanu faktycznego, całkowite pominięcie przy wydaniu zaskarżonego postanowienia decyzji organu wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, która została błędnie datowana na dzień 7 lipca 2014 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd błędnie przyjął, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżania w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 207 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd nie powinien powoływać się na przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, bo sprawy z zakresu przyznawania stypendiów doktorskich czy habilitacyjnych, ich cofania, czy też zobowiązania do zwrotu pobranego stypendium nie są regulowane przez Prawo o szkolnictwie wyższym, lecz przez przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze (tak wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 427/12). Niewątpliwie sprawa ta jest sprawą administracyjną, a skarżąca taki wniosek złożyła 20 lipca 2014 r. nazywając go odpowiedzią na wezwanie do zapłaty – odwołaniem.
Wolą skarżącej było zakwestionowanie pierwszej decyzji. W wyniku złożenia tego właśnie pisma, Rektor Uniwersytetu W. w O. wystosował pismo, błędnie datowane na dzień 7 lipca 2014 r. (nr [...]), w którym wyraźnie odwołując się do pisma skarżącej z 20 lipca 2014 r., podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. Przedmiotowe pismo Rektora stanowiło decyzję w rozumieniu przepisów k.p.a. Zatem skarżąca wyczerpała wszystkie środki zaskarżenia przewidziane kodeksem, albowiem złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a Rektor kolejnym pismem wypełniającym cechy decyzji administracyjnej odmówił jej żądaniu. Wskazuje na to treść odpowiedzi na skargę, gdzie na stronie drugiej pojawia się odwołanie do kolejnego rozstrzygnięcia organu oraz załączona doń decyzja błędnie datowana na 7 lipca wraz z dowodem jej doręczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 20 lipca 2014 r. skarżąca nadała przesyłką pocztowa 21 lipca 2014 r., a Rektor wydał decyzję (błędnie datowaną, co jednak charakteru decyzji jej nie ujmuje) w wyniku jego rozpoznania. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 ustawy.
Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie pomimo obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie poddał kontroli wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji Rektora Uniwersytetu W. w O. Powołując się na kwestie natury formalnej jak niewyczerpanie środków zaskarżania, Sąd uchylił się od skontrolowania legalności działania Rektora w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji w sposób całkowicie nieuzasadniony, nie zastosował art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. w odniesieniu do kolejnej decyzji Rektora i w konsekwencji nie uznał za decyzję rozstrzygnięcia Rektora, błędnie datowanego na dzień 7 lipca 2014 r. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niezależnie od tego czy pismo Rektora błędnie datowane na dzień 7 lipca 2014 r. zostało nazwane decyzją czy też nie w istocie stanowi ono akt administracyjny zewnętrzny rozstrzygający konkretną sprawę skarżącej. Pismo to zawiera bowiem oznaczenie organu – Uniwersytetu W. w O., kierowane jest do dr inż. M. L., zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy "ze względu na brak podstaw, by uznać, że nie przystąpiła Pani do kolokwium habilitacyjnego z przyczyn od Niej niezależnych, podtrzymuję wezwanie do zapłaty i zobowiązuję Panią do spłaty pobranego stypendium habilitacyjnego" oraz zawiera podpis Prorektora jako osoby reprezentującej Uniwersytet.
Konsekwencją nie zastosowania niniejszych przepisów wobec wspomnianego pisma było wadliwe przyjęcie przez Sąd, że nie nastąpiło wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym co skutkowało odrzuceniem skargi.
Co więcej, Sąd nie sprostał obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Bez uzasadnienia i nie zważając na fakt, że błędnie datowana decyzja z 7 lipca 2014 r. została złożona do akt sprawy nie uwzględnił jej w stanie faktycznym tej sprawy. Przyjmuje się zaś, że zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny powinien być kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu i znajduje się w aktach sprawy. Jeżeli sąd uznałby, że nie jest to decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy winien dać temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia.
Sąd naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a. nakładający obowiązek rozstrzygania w granicach sprawy. Sąd rozpoznając skargę nie powinien ograniczyć się tylko i wyłącznie do badania wskazanej przez skarżącą wprost decyzji z [...] lipca 2014 r., ale powinien również uwzględnić istnienie kolejnej – błędnie datowanej, aczkolwiek jak wynika z jej treści oraz twierdzeń samego organu, zawartych w treści odpowiedzi na skargę – późniejszej decyzji, wydanej wskutek reakcji skarżącej na pierwszą z nich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ zasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia dostępnych stronie na etapie postępowania administracyjnego. Zarzut ten jest uzasadniony, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Opisane przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu okoliczności sprawy pomijają zarówno materiały znajdujące się w aktach sądowych (s. 2 odpowiedzi Rektora Uniwersytetu W. w O. na skargę M. L.), jak i znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Prorektora do spraw Kadr z 7 lipca 2014 r., nr [...]. Dowodem na to są m.in. następujące stwierdzenia Sądu I instancji: "zaskarżone pismo (z [...] lipca 2014 r.) jest decyzją administracyjną, lecz nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia służące stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie" oraz że "wprawdzie we wskazanym piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca nie została pouczona o trybie i sposobie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak w ustawowym terminie wniosła pismo z dnia 20 lipca 2014 r., określone m.in. jako odwołanie, które jako taki wniosek może być zakwalifikowane.
W związku z tym organ winien rozpatrzeć ten wniosek oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie, stosując przy tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Wskazać należy, że wspomniane pismo o numerze [...] zostało błędnie datowane na dzień 7 lipca 2014 r., na co wskazuje znajdująca się na dołączonym do tego pisma potwierdzeniu odbioru przesyłki data pieczęci placówki nadawczej, tj. 8 sierpnia 2014 r.
W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie bezspornie naruszył powyższy przepis, albowiem pominął i nie uwzględnił w swoich rozważaniach pisma Prorektora do spraw Kadr nr [...] błędnie datowanego na dzień 7 lipca 2014 r. Wspomniane pismo skierowane zostało do M. L. i – jak jednoznacznie wynika z jego treści – wydane zostało w odpowiedzi na jej pismo z 20 lipca 2014 r. zatytułowane "odwołanie" (notabene zasadnie potraktowane przez Sąd I instancji jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W piśmie nr [...] organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdzając, że brak jest podstaw, by uznać, że M. L. nie przystąpiła do kolokwium habilitacyjnego z przyczyn od niej niezależnych i podtrzymał (wynikające z wezwania do zapłaty) zobowiązanie do spłaty pobranego przez nią stypendium habilitacyjnego.
Co więcej, również w znajdującej się w aktach sądowych odpowiedzi organu na skargę, wskazano, że do stanowiska skarżącej wyrażonego w piśmie z 20 lipca 2014 r. organ ustosunkował się pismem z 7 lipca 2014 r.
Co więcej, w skardze kasacyjnie zasadnie podniesiono, że Sąd I instancji nie powinien powoływać się na przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki "Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, warunki przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1, a w szczególności: (...) organ uprawniony do podejmowania decyzji w sprawach" m.in. cofania i zwrotu stypendiów. Tym samym, sprawy z zakresu przyznawania stypendiów doktorskich i habilitacyjnych, ich cofania, czy też zobowiązania do zwrotu pobranego stypendium są regulowane przez ustawę z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych (Dz. U. z 29 czerwca 2005 r.) – por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 427/12.
W niniejszej sprawie zarówno umowa z 24 marca 2010 r. zawarta między Uniwersytetem W. w O a M. L., jak i wezwanie do zapłaty z [...] lipca 2014 r. jako podstawę prawną wskazują rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych, które jak już wskazano powyżej stanowi akt wykonawczy wydany w związku z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych (...).
W świetle tych okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji znajdującego się w aktach pisma Prorektora do spraw Kadr nr [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skoro skarżąca wykorzystała przysługujący jej środek zaskarżenia w postępowaniu przed organami Uniwersytetu W. w O., to nie było podstaw do odrzucenia jej skargi, o których mowa w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.