Uzasadnienie
W dniu 31 grudnia 1988 r. W.K. przedłożyła w Urzędzie Rejonowym w [...] podanie o przydzielenie działki budowlanej w ramach rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez jej męża A. K. w miejscowości R., pow. [...], woj. [...] załączając jednocześnie: - postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1988 r., sygn. akt [...] stwierdzające, iż spadek po A. K. zmarłym w dniu 12 kwietnia 1986 r. w L. na podstawie ustawy nabyli żona W.K. oraz dzieci A. K., J. K. oraz K. K. po 1/4 części każde z nich, - oświadczenia z dnia 24 kwietnia 1988 r. E. P. oraz J. Z., które wyjaśniły: "A. K. s. A. jest nam dobrze znany z okresu zamieszkiwania przez niego w miejscowości R., gm. R., pow. [...], obecnie Litewska Socjalistyczna Republika Radziecka. Byłyśmy jego bliskimi sąsiadami. A. K. w 1945 r., jako repatriant wyjechał do Polski, pozostawiając do dyspozycji władz (...) budulec (...) na wybudowanie domu oraz działkę o pow. 2,95 ha."
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta [...] przekazał powyższy wniosek, zgodnie z właściwością, Wojewodzie [...].
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2005 r. J. K., K. K. oraz A. K., jako spadkobiercy A. K. wnieśli o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez ich poprzednika prawnego na byłym terytorium RP. Wnioskodawcy wskazali ponadto, iż pierwotnie wniosek w przedmiotowej sprawie składała żona A. K. - W.K. Ponadto wnioskodawcy przedłożyli do akt sprawy: - kopię wraz z tłumaczeniem na język polski Państwowego Aktu Przydziału Ziemi nr [...] z dnia [...] maja 1945 r., z którego wynika, iż A. K. ze wsi R. przyznano na nieodpłatne korzystanie na czas nieokreślony działkę o pow. 2,95 ha, oświadczenia z dnia 24 kwietnia 1985 r. J. P. oraz C. K., w których świadkowie potwierdzili informacje wynikające z Państwowego Aktu Przydziału Ziemi nr [...] z dnia [...] maja 1945 r., kopię podania (bez daty i podpisu) o przydzielenie działki miejskiej w ramach rekompensaty za pozostawione mienie. Z treści pisma wynika, iż jego autorem jest prawdopodobnie A. K. Pismami z dnia 5 marca 2009 r. oraz z dnia 22 grudnia 2009 r. Wojewoda [...] wezwał strony do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ w sposób szczegółowy wyjaśnił wnioskodawcom ówcześnie obowiązującą regulację prawną dotyczącą rodzaju oraz formy dokumentów, jakie należy przedłożyć do organu prowadzącego postępowanie.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda [...] odmówił J. K., A. K. oraz K. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości R., pow. [...], woj. [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż strony w wyznaczonym terminie nie uzupełniły wniosku o dowody wskazane w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090), a zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający na potwierdzenie spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. (nadanym w dniu 26 sierpnia 2014 r.) J. K., A. K. oraz K. K. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., z uwagi na zmianę przepisu art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznowił na żądanie stron postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r.
W piśmie z dnia 29 września 2014 r. pełnomocnik wnioskodawców r. pr. A. G. wyjaśniła, że wniosek stron oparty jest na art. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195) – zwana dalej "ustawą zmieniającą", wskazując jednocześnie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Pełnomocnik wyjaśnił, iż nagannym jest w szczególności żądanie Wojewody [...] przedstawienia dowodu w postaci dokumentu potwierdzającego własność pozostawionej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] odmówił J. K., A. K. oraz K. K. uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Organ wskazał, że powodem rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2010 r. było nieuzupełnienie przez strony, mimo wezwań organu, wniosku o dowody określone w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Pełnomocnik stron pismem z dnia 27 października 2014 r. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając, iż organ swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter szczególnej regulacji prawnej, która w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji. Przypadki te zostały wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i w art. 145b § 1 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Minister wskazał, że wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt. SK 11/12 – sentencja wyroku ogłoszona dnia 30 października 2012 r., Dz. U. z 2012 r. poz. 1195) orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dacie 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 27 lutego 2014 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 1 ustawy zmieniającej dokonano zmiany przepisu art. 2 ustawy.
Na podstawie znowelizowanego art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489) - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić, a także posiada obywatelstwo polskie.
Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, iż osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145a k.p.a., stosuje się odpowiednio, z tym, że termin na zgłoszenie żądania wznowienia postępowania wynosi 6 miesięcy i biegnie od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Przepisów art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. nie stosuje się. Zaś art. 2 ust. 2 stanowi, że w terminie określonym w ust. 1 osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą.
Minister wskazał, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisach k.p.a. brak przy tym, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a., art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia.
Zdaniem Ministra, nowelizacja przepisu art. 2 ustawy stwarza możliwość ponownej weryfikacji prawomocnych rozstrzygnięć w sprawach, w których niekonstytucyjna przesłanka domicylu stanowiła podstawę odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wnioskodawca zobowiązany jest zatem wskazać, iż na ocenę jego uprawnień ma wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu, tj. czy wraz ze zmianą ustawy zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy, np. czy na Kresach Wschodnich właściciel mienia miał "dodatkowe" miejsce zamieszkania w rozumieniu właściwych przepisów. Powyższa zmiana sprowadza się do tego, że w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium RP w dniu 1 września 1939 r. wprowadzona została przesłanka miejsca zamieszkania na wymienionych terenach, której spełnienie oceniane jest z uwzględnieniem wyżej wskazanych przepisów obowiązujących w dacie 1 września 1939 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Przyczyną odmowy potwierdzenia stronie prawa do rekompensaty było nieuzupełnienie przez strony materiału dowodowego o wskazane w ustawie dokumenty. Odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty nie nastąpiła z powodu niespełnienia przez poprzednika prawnego wnioskodawców wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W sprawie nie znajdzie więc zastosowania przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W przedmiotowym rozstrzygnięciu wyżej wymieniona przesłanka zamieszkiwania w ogóle nie była przez organ badana, a podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było nieprzedłożenie przez wnioskodawców stosownych dowodów pozwalających na dokonanie oceny spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie. Zmiana ustawy w żaden sposób nie zmieniła sytuacji prawnej wnioskodawców, przesłanka domicylu nie miała bowiem wpływu na ocenę ich uprawnień. Uchylenie decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. możliwe byłoby wyłącznie w przypadku, gdy odmowa potwierdzenia związana była z niespełnieniem przesłanki zamieszkiwania przez właściciela pozostawionej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji dwukrotnie wzywał strony do przedstawienia dowodów potwierdzających, iż A. K. z przyczyn związanych z wybuchem ll wojny światowej pozostawił na byłym terytorium RP nieruchomości.
Pomimo wezwań organu prowadzącego postępowanie wnioskodawcy nie wskazali miejsca zamieszkania ich poprzednika prawnego na moment wybuchu Il wojny światowej, do czego zobowiązani byli ówcześnie obowiązującą regulacją prawną. Ustalono jedynie na podstawie Aktu Przydziału Ziemi nr [...] z dnia [...] maja 1945 r. oraz oświadczeń świadków, iż w 1945 r. A. K. zamieszkiwał we wsi R., a więc poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących przesłanki zamieszkiwania, strony – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – również nie odniosły się w żaden sposób do powyższej kwestii, mimo iż zostały pouczone przez Wojewodę [...] o treści znowelizowanego art. 2 ustawy. Pełnomocnik wnioskodawców w piśmie z dnia 29 września 2014 r., jak i w odwołaniu z dnia 27 października 2014 r. nie odniósł się do kwestii zamieszkiwania A. K., skoncentrował się wyłącznie na aspekcie dotyczącym potwierdzenia prawa własności nieruchomości pozostawionej, co nie jest przesłanką wznowienia przedmiotowego postępowania.
Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r., J. K., A. K. oraz K. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 215/15 oddalił skargę.
Jak wskazał Sąd, poza sporem jest to, że wniosek J. K., A. K. i K. K. z dnia 25 sierpnia 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., został złożony w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wynika to bezspornie z pisma wnioskodawców z dnia 29 września 2014 r., odwołania z dnia 27 października 2014 r. oraz treści skargi.
Przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przewiduje, że osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145a k.p.a., stosuje się odpowiednio, z tym, że termin na zgłoszenie żądania wznowienia postępowania wynosi 6 miesięcy i biegnie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepisów art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 272 § 1 p.p.s.a. nie stosuje się.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przewidziany wyżej tryb wznowienia postępowania z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ma charakter szczególnej regulacji w stosunku do podstawowej regulacji w tym zakresie przewidzianej w Dziale II Rozdziale 12 k.p.a. Adresatami tej regulacji są tylko i wyłącznie osoby, którym ostateczną decyzją administracyjną odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wznowienie postępowania jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy powodem odmowy było niespełnienie przez właściciela pozostawionego mienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1685) wynika w sposób wyraźny cel projektowanej regulacji. W uzasadnieniu wskazano, że "w projekcie zaproponowano również przepis przejściowy, którego celem jest stworzenie zainteresowanym osobom możliwości wznowienia postępowania (art. 2 ust. 1). Naturalnie odnosić się to będzie tylko do tych osób, których sprawy zostały rozstrzygnięte negatywnie ze względu na niekonstytucyjny warunek domicylu".
Kolejno Sąd wyjaśnił, że poza sporem jest to, iż J. K., A. K. i K. K. ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez ich ojca A. K. w miejscowości R., pow. [...]. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., powodem odmowy potwierdzenia skarżącym prawa do rekompensaty było nieprzedłożenie przez skarżących, na wezwania organu z dnia 5 marca 2009 r. i z dnia 22 grudnia 2009 r. i w zakreślonym terminie, Przydziału Ziemi z dnia [...] sierpnia 1944 r. potwierdzonego za zgodność z oryginałem, dokumentów potwierdzających pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami RP w związku z II wojną światową, postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub o dziale spadku po nieżyjących spadkobiercach właściciela pozostawionej nieruchomości, oświadczeń wnioskodawców potwierdzających stan realizacji prawa do rekompensaty oraz miejsc zamieszkania na obecnym terytorium RP stron i właściciela pozostawionej nieruchomości, potwierdzonych urzędowo lub notarialnie za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających obywatelstwo polskie wnioskodawców.
Trafnie zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznał Wojewoda [...] i Minister Skarbu Państwa, że w toku postępowania wznowieniowego nie potwierdziła się wskazywana przez J. K., A. K. i K. K. podstawa wznowienia postępowania, przewidziana w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Decyzja odmowna z dnia [...] października 2010 r. jest konsekwencją nieprzedłożenia wymaganych przez Wojewodę [...] uwierzytelnionych kopii dokumentów i oświadczeń. Powód odmowy ma więc charakter formalny, a nie merytoryczny. W kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda [...] nie przeszedł do fazy merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżących o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Organ pierwszej instancji nie oceniał w kwestionowanej decyzji przesłanki zamieszkiwania A. K. w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP, o której mowa w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy w jego pierwotnym brzmieniu.
Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał za nieskuteczne wskazane w skardze zarzuty naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa przepisów art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda [...], wydając decyzję z dnia [...] października 2014 r., prawidłowo zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, skoro w toku wszczętego postępowania wznowieniowego nie potwierdziła się wskazana we wniosku o wznowienie, sprecyzowanym pismem z dnia 29 września 2014 r., przesłanka wznowieniowa z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W tej sytuacji Minister Skarbu Państwa w ocenie WSA w Warszawie zgodnie z prawem wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organy obu instancji w uzasadnieniach swych decyzji wyjaśniły stronom powody niezasadności wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących wadliwości prowadzonego postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skoro w sprawie wznowieniowej nie potwierdziła się wskazywana przez skarżących podstawa wznowieniowa z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, to Wojewoda [...] nie miał podstaw do przejścia do dalszego etapu sprawy wznowieniowej, tj. wydania decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zakresie uchylenia kwestionowanej decyzji oraz wydania nowej decyzji rozstrzygającej, co do istoty sprawę o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez ich ojca A. K. w miejscowości R., pow. [...].
Wbrew temu co twierdzą skarżący nie można było w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjąć, że faktycznym powodem wydania przez Wojewodę [...] odmownej decyzji z dnia [...] października 2010 r. było niewykazanie przez wnioskodawców pozostawienia nieruchomości, co należało rozumieć jako brak zamieszkiwania byłego właściciela nieruchomości na Kresach Wschodnich w dniu 1 września 1939 r. Sąd ten uznał, że takie stanowisko jest nadinterpretacją wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji powodów odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z uzasadnienia tej decyzji wynika wyraźnie, że organ pierwszej instancji nie oceniał w tej konkretnej sprawie przesłanki domicylu, o której mowa w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy w jego pierwotnym brzmieniu.
Sąd pierwszej instancji wreszcie wyjaśnił, że jeżeli skarżący uważali, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. narusza przepisy prawa, mogli wnieść od tej decyzji odwołanie w zwykłym toku instancji, o czym byli pouczeni w decyzji pierwszoinstancyjnej. W toku postępowania odwoławczego mogły być zatem podnoszone zarzuty takie jak: żądanie przez organ dokumentu, którego ustawa nie wymagała, przyjęcie jako nieuzupełnionych braków formalnych, do których uzupełnienia wnioskodawcy nie byli wzywani, brak możliwości przedłożenia dowodu potwierdzającego pozostawienie mienia sprzed daty 1 września 1939 r., brak staranności we wskazaniu w wezwaniu żądanych dowodów, brak właściwego wyjaśnienia stronom zasad prowadzonego postępowania, naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., naruszenie przepisu art. 6 ustawy poprzez wymaganie przedłożenia dokumentu potwierdzającego własność pozostawionego mienia na dzień 1 września 1939 r.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżących, co do tego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. została wydana w oparciu o przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny. Sąd zwrócił uwagę, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 6 ustawy. Tymczasem uchwalenie ustawy zmieniającej i jej wejście w życie miało na celu dostosowanie art. 2 pkt 1 ustawy do stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12 (Dz. U. 2012 r. poz. 1195).
Skarżący, zdaniem Sądu, pomijają to, że w powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 2 pkt 1 ustawy, zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie obejmował swym rozstrzygnięciem oceny zgodności art. 7 ust. 2 i art. 6 ust. 6 ustawy ze wskazanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi.
Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wnieśli J. K., A. K. oraz K. K., reprezentowani przez r. pr. A. G. Postawili w niej orzeczeniu pięć zarzutów.
Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przez ustalenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenie decyzji Ministra skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r., podczas gdy uprzednio prowadzone postępowanie w niniejszej sprawie zostało umorzone w oparciu o przesłankę uzasadniającą uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. co doprowadzić miało do nieuzasadnionego oddalenia skargi, pomimo naruszenia ww. przepisów k.p.a. i prawa materialnego.
Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niezbadanie zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przez organy administracyjne podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego możliwego do zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów k.p.a., podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie powinno polegać na uchyleniu skarżonej decyzji celem uzupełnienia materiału dowodowego, a które to postępowanie dowodowe mogło doprowadzić do ujawnienia prawdziwych podstaw wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz rzeczywistych treści pouczeń udzielonych skarżącym na tamtym etapie postępowania.
Po trzecie, naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7-9 i art. 11 k.p.a. przez stwierdzenie, że wadliwość części uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. pozostaje bez wpływu na przedmiot prowadzonego postępowania w sprawie o wznowienie postępowania oraz nie rozważenie w myśl zasad ogólnych k.p.a. zasadności nieskarżenia decyzji, które to ewentualne zaskarżenie nie miałoby na celu zmiany sytuacji prawnej skarżących i również doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy ww. przepisów k.p.a.
Po czwarte, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do stanowiska skarżących wyrażonego w pismach procesowych, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze do Sądu w pkt B i nieprzedstawienie ich oceny co doprowadzić miało do nierozważenia wszystkich okoliczności sprawy i wydania błędnego orzeczenia końcowego.
Po piąte, naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 art. 11 k.p.a. przez nieodniesienie się przez Sąd o znajdującego się w aktach sprawy wezwania do uzupełnienia braków formalnych, które poprzedzało wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] października 2010 r. w sytuacji, gdy z tego dokumentu wynikała faktyczna podstawa nieuwzględnienia wniosku skarżących o udzielenie prawa do rekompensaty, co mogło zdaniem skarżących kasacyjnych mieć wpływ na ustalenie przez Sąd nierzeczywistego stanu faktycznego, a to w wyniku niedostrzeżenia przez organy naruszenia ww. przepisów k.p.a.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na ich rzecz solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).
W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Taka sytuacja zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w znacznym stopniu zachodzi w niniejszej sprawie odnośnie do zarzutów od drugiego do piątego skargi kasacyjnej..
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że skarżący kasacyjnie nie wskazali, jakie to dowody kluczowe dla sprawy powinien był przeprowadzić organ i dlaczego ich przeprowadzenie mogłoby doprowadzić do ujawnienia "prawdziwych podstaw wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz rzeczywistych treści pouczeń udzielonych skarżącym na tamtym etapie postępowania". Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili, dlaczego uznają pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] października 2010 r. jako "nierzeczywiste" i dlaczego, jak twierdzą, rzeczywiste przesłanki odmowy prawa rekompensaty były inne niż literalnie wskazane w jej treści.
Skarżący kasacyjnie nie wskazali, na podstawie których złożonych im wyjaśnień przez organ oraz na podstawie których wcześniejszych wezwań do uzupełnienia braków formalnych – jak twierdzą – byli przekonani, że wymieniony w tej decyzji "dokument potwierdzający własność pozostawionej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r." ma być dokumentem potwierdzającym zamieszkiwanie w dniu 1 września 1939 r. na terytorium byłej RP. W rezultacie nie wykazali też związku między treścią tych wyjaśnień i wezwań, a swoim postępowaniem, w stopniu możliwym do oceny przez sąd administracyjny.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony jest możliwości potwierdzenia prawdziwości twierdzenia skarżących kasacyjnie, że "z tych względów skarżący postanowili nie uzupełniać braków formalnych wniosku albowiem byli pewni, że nigdy nie będzie on mógł być rozpatrzony w sposób pozytywny". Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej wyjaśniono, nie jest powołany do zastępowania skarżących kasacyjnie (ich pełnomocnika) w wykazaniu zasadności formułowanych zarzutów. Nie może też oceniać subiektywnych wrażeń skarżących kasacyjnie, lecz powołany jest do oceny postępowania Sądu pierwszej instancji i organów w oparciu o akta sprawy i przepisy prawa.
Podobnie w kwestii trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili, z jakiego przepisu wynika obowiązek organu oceny zasadności nieskarżenia decyzji z 2010 r. przez wnioskodawców i że kwestia zasadności lub niezasadności ma jakiekolwiek znaczenie z perspektywy zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawnych. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem kwestia ta była irrelewantna z perspektywy stosowanych w niej przepisów materialnoprawnych. Treść przepisów stanowiących podstawę załatwienia sprawy wznowieniowej nie wiąże bowiem konsekwencji prawnych z tym, dlaczego wnioskodawcy uznali za niezasadne skarżenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut czwarty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że uznaje za nieskuteczne wskazane w skardze zarzuty naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa przepisów art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda [...], wydając decyzję z dnia [...] października 2014 r., prawidłowo zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, skoro w toku wszczętego postępowania wznowieniowego nie potwierdziła się wskazana we wniosku o wznowienie, sprecyzowanym pismem z dnia 29 września 2014 r., przesłanka wznowieniowa z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego. Brak szerszego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu skargi z dnia 5 stycznia 2015 r. naruszenia przez organy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. był usprawiedliwiony faktem, że sami skarżący nie rozwinęli tego zarzutu w uzasadnieniu skargi, przez wskazanie na jakie okoliczności powinni byli zostać przesłuchani skarżący czy osoby prowadzące sprawę w imieniu Wojewody [...] w latach 2009/2010 i dlaczego taki dowód miałby istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w świetle stosowanych w niej norm prawnych. Brak jest także w aktach tego rodzaju wniosku dowodowego samych skarżących. Przy tym wyrok posiada wszystkie elementy opisane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i został wydany w oparciu o akta sprawy.
Podobnie nieusprawiedliwiony jest piąty zarzut skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili, z którego fragmentu wezwania do usunięcia braków (i dlaczego) wynika, jak to określili, "faktyczna podstawa nieuwzględnienia wniosku skarżących o udzielenie prawa do rekompensaty", oraz dlaczego zdaniem skarżących kasacyjnie dany fragment pominięty przez Sąd pierwszej instancji dowodzi przyjęcia przez Sąd "nierzeczywistego stanu faktycznego", oraz dlaczego było to rezultatem uchybień przez organ przepisom k.p.a. Uniemożliwia to w istocie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu weryfikację zaskarżonego orzeczenia także pod kątem tego zarzutu.
Prawidłowo formalnie skonstruowany jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, jednak nie zasługuje on na uwzględnienie.
Podkreślić należy, iż obecnie badane przez Sąd administracyjny decyzje wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym, a ocenie organów, a następnie Sądu podlegała zasadność wskazanej przez wnioskodawców przesłanki określonej w 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, nie zaś - formułowane przez skarżących kasacyjnie. Jak wyraźnie wynika z treści decyzji z 2010 r., przesłanką odmowy potwierdzenia J. K., K. K. i A. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, było nieuzupełnienie przez strony materiału dowodowego o wskazane w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. dokumenty, takie jak: dokument Przydziału Ziemi z 1944 r. potwierdzony za zgodność z oryginałem, dokumenty potwierdzające pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskie w związku z wojną, postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku po nieżyjących spadkobiercach właściciela pozostawionej nieruchomości, oświadczenia złożone przez wnioskodawców dotyczące stanu realizacji prawa do rekompensaty oraz miejsc zamieszkania na obecnym terytorium RP stron oraz właściciela pozostawionej nieruchomości, potwierdzone urzędowo lub notarialnie za zgodność z oryginałem kopię dokumentów potwierdzających obywatelstwo polskie wnioskodawców.
Podstawy wydanego orzeczenia w 2010 r. nie stanowił zatem przepis art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zawierający wymóg zamieszkiwania właściciela w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a przesłanki jedynie formalne. Z tego względu, słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że nie mogło dojść do pozytywnego rozpoznania wniosku skarżących kasacyjnie o wznowienie postępowania w oparciu o powołaną wyżej podstawę prawną.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.