Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 621/07 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa Waliły w Waliłach Stacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, w stanie wolnym bez obciążeń, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego położonego w obrębie wsi D., gm. G., zapisanego w rejestrze gruntów na N. C. c. T., wydana została z naruszeniem prawa oraz że powołana wyżej decyzja Naczelnika Gminy G. wywołała nieodwracalne skutki prawne, z powodu których nie stwierdza się jej nieważności.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła W. B. (jak wynika z akt sprawy – spadkobierczyni N. C.) wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979r. w części, w jakiej przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych - Nadleśniczy Nadleśnictwa Waliły, bądź też Gminy Gródek, a w pozostałej części o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku W. B. podniosła, że część gospodarstwa rolnego, która nie została sprzedana w trybie cywilnoprawnym, powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłego właściciela.
W tej części zatem weryfikowana decyzja winna podlegać stwierdzeniu nieważności. Wnioskodawczyni wskazała, że - jak wynika z orzecznictwa - rozdysponowanie nieruchomości decyzją administracyjną, a za taką należy uznać także decyzję scaleniową, nie powoduje nieodwracalności wywołanych przez nią skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], i w to miejsce:
- 1) stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979r. w zakresie:
- - działki nr geod. [...] o pow. [...] ha wchodzącej obecnie w skład działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśniczy Nadleśnictwa Waliły, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...],
- - działki nr geod. [...] w części wchodzącej obecnie w skład działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśniczy Nadleśnictwa Waliły, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...],
- - działki nr geod. [...] w części wchodzącej obecnie w skład działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa - w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśniczy Nadleśnictwa Waliły, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...],
- - działki nr geod. [...] w części wchodzącej obecnie w skład działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśniczy Nadleśnictwa Waliły, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...],
- 2) stwierdziło, że w pozostałym zakresie decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wskazało, że decyzja Naczelnika Gminy G. podlegała kontroli pod kątem przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, według przepisów obowiązujących w dacie jej wydania tj. ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Wskazując na treść art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), a także na § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.
Przejęcie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bowiem bez ustalenia przez Naczelnika Gminy G. podmiotu postępowania, tj. właściciela przejmowanego gospodarstwa, który nie brał w nim udziału, a wydana w sprawie decyzja nie została doręczona osobom będącym stronami w sprawie. Kolegium wskazało, że Naczelnik Gminy G. stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że właścicielka przejmowanej nieruchomości kilkanaście lat temu wyjechała ("wybyła") do Białegostoku, a od około [...] lat nie żyje. Przejmując na rzecz Skarbu Państwa w/w decyzją nieruchomość rolną ustalono, że grunty do 1975 roku leżały odłogiem, nie ma na nich budynków, a obecnie grunty te zagospodarowane są przez SKR w G. Organ orzekający o przejęciu gospodarstwa nie zbadał jednak, kto na dzień przejęcia był właścicielem przejmowanej nieruchomości, skutkiem czego decyzji nie doręczono stronom postępowania. Skorzystanie zaś z instytucji ogłoszenia poprzez wywieszenie decyzji w Urzędzie Gminy w G. było bezskuteczne, gdyż upływ okresu, na jaki wywieszono obwieszczenie o decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie mógł wywołać skutku w postaci doręczenia decyzji.
Poza tym, skoro spadkobiercy zmarłej N. C. nie byli znani organowi, niemożliwym było zastosowanie w sprawie instytucji ogłoszenia publicznego jako formy doręczenia przyjętej tylko w przypadku osoby nieznanej z miejsca pobytu. Dlatego doręczenie pisma jako naruszające zasadę oficjalności doręczeń pism, uznano za nieprawidłowe, gdyż skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw. W tej sytuacji Kolegium uznało, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkującą jej nieważnością.
Z ustaleń Kolegium poczynionych w toku postępowania wynika jednak, że działki wchodzące w skład przejętego na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego N. C. były objęte dwukrotnie scaleniami. W trakcie scaleń gruntów obrębu D., gm. G. w 1981 roku (decyzja Wojewody Białostockiego nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, położonych na terenie wsi D. i części wsi G., gm. G., woj. białostockiego) i w roku 1994 (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi: D., G., W. i P., gm. G., wsi P., gm. C. oraz wsi P., gm. N., wsi P., gm. M. oraz wsi C.. gm. S.) znacząco przekształcono strukturę obszarową przedmiotowego gospodarstwa rolnego, wobec czego żadna z działek wchodzących w skład gospodarstwa zapisanego na N. C. nie pozostała w dotychczasowym stanie. Weszły one natomiast w skład nowowydzielonych działek i zostały zbyte w drodze umów cywilnoprawnych na rzecz osób trzecich, które chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Z uwagi na to organ uznał, że decyzja będąca przedmiotem postępowania wywołała w tej części nieodwracalne skutki prawne będące w myśl art. 156 § 2 kpa negatywną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Jeśli chodzi natomiast o: działkę nr [...] o pow. [...] ha, która wchodzi obecnie w skład działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] o pow. [...] ha, która wchodzi obecnie w skład działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, a także części działek o nr [...] i nr [...] wchodzących obecnie w skład działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowią one własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych - Nadleśniczy Nadleśnictwa Waliły. W ocenie Kolegium, możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej tych działek (bądź ich części) ze względu na niezaistnienie w tym przypadku nieodwracalnych skutków prawnych.
W skardze na ostateczną decyzję Kolegium Skarb Państwa - Nadleśniczy Nadleśnictwa Waliły zarzucił naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, stwierdzając nieważność decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w zakresie dotyczącym terenów pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, nie podało żadnego argumentu uzasadniającego przekonanie o odwracalności skutków prawnych decyzji Naczelnika Gminy G.. Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości władczych odwrócenia stanu prawnego na mocy przyznanych mu przez prawo kompetencji, gdyż nie może nakazać podziału nieruchomości, które dotknięte są skutkiem prawnym wydanej decyzji, skoro nieruchomości te zostały scalone. Pomijając aspekt technicznej niewykonalności przedmiotowej decyzji (brak podania powierzchni poszczególnych nieruchomości które miałyby zostać wydzielone), nie będzie możliwe - w ocenie skarżącego - przeprowadzenie przez Kolegium postępowania o podział nieruchomości, gdyż brakuje ku temu podstaw prawnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nieodwracalnego skutku prawnego nie można wyprowadzić ze scalenia geodezyjnego gruntu wywłaszczonego z innymi gruntami. Nie stanowi to skutku prawnego, a można to rozważać jedynie w zakresie skutków faktycznych, które mogą być odwrócone (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 268/05, Lex nr 188815). Zdaniem Kolegium, odwrócenie skutków prawnych decyzji Naczelnika Gminy G. w stosunku do wyżej wymienionych działek jest możliwe z uwagi na fakt, że obecnie stanowią one własność Skarbu Państwa - w zarządzie Lasów Państwowych. Nie ma poza tym żadnych przeszkód prawnych i technicznych do geodezyjnego wydzielenia tych działek wchodzących w skład obecnie istniejących działek stanowiących własność Skarbu Państwa.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę na to, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania są grunty leśne, a zatem podział nieruchomości nie podlega przepisom ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie wymaga więc zatwierdzenia aktem administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 621/07 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że skarga jest uzasadniona przede wszystkim z racji zbyt pobieżnego rozpoznania sprawy przez organ nadzoru oraz zbyt powierzchownej analizy nieodwracalności skutków prawnych decyzji o przejęciu nieruchomości, również w odniesieniu do tych gruntów, które dziś stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Lasów Państwowych.
Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru w zasadzie nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie swego stanowiska w zakresie odwracalności skutku prawnego, poza przytoczeniem orzecznictwa w tej mierze i stwierdzeniem, że przejęte grunty stanowią własność Skarbu Państwa. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nieco rozwinął swoją argumentację. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, konkluzja, iż niewystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do gruntów znajdujących się obecnie we władaniu Skarbu Państwa - w zarządzie Lasów Państwowych wysnuta z faktu, że znajdują się one we władaniu Skarbu Państwa i nie zostały zbyte na rzecz osób trzecich, a ponadto że samo scalenie geodezyjne gruntu nie wywołuje nieodwracalnego skutku, jest zbyt prosta i nie uwzględnia ani złożoności późniejszych przekształceń przedmiotowych przejętego gruntu ani zmiany stanu prawnego.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987r. sygn. I SA 1406/86 Sąd wskazał, że nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine kpa) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd zauważył, że na skutek procesów scaleniowych przejęte przez Skarb Państwa grunty N. C. stanowią na dzień dzisiejszy jedynie część innych nieruchomości. Nie ma zatem w odniesieniu do gruntów, którymi włada Skarb Państwa pełnej tożsamości przedmiotu z tym przedmiotem, o którym orzekała decyzja z [...] sierpnia 1979 r. nr [...]. Przejęte przez Skarb Państwa grunty w większości weszły w skład innych nieruchomości stając się teraz ich częścią.
Ponadto wygasła już instytucja, która stanowiła dla Skarbu Państwa podstawę nabycia własności gruntu opuszczonego, bowiem ustawa z 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U z 1957r., nr 39, poz. 174) została uchylona z dniem 1 lipca 1982 r. przez art. 51 pkt 1 ustawy z 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ta zaś ustawa utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), która nie przewiduje możliwości przejęcia gruntów na rzecz Państwa z powodu ich opuszczenia, bądź wyłączenia z produkcji bez zezwolenia. Ponieważ konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji jest utrata jej mocy obowiązującej od dnia wydania, a sprawa, w której została wydana dotknięta nieważnością decyzja, wraca do stadium, w jakim była przed wydaniem tej decyzji, stwierdzić należy, że aktualnie nie byłoby podstawy prawnej do jej rozpatrzenia, co wydaje się przesądzać o nieodwracalności skutków prawnych całości decyzji z 1979 r.
Sąd podniósł ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ powinien był również rozważyć prawidłowość zapisów zawartych w sentencji tej decyzji, a mianowicie wskazanie, iż "stwierdza się nieważność decyzji (...) w części dotyczącej działki (...) wchodzącej obecnie w skład działki (...)", mając na uwadze, to iż każda decyzja musi nadawać się do wykonania. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem stwierdzić nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Trudno natomiast byłoby wykonać zaskarżoną decyzję w sytuacji, kiedy nie określono konkretnie powierzchni gruntów, które skarżący musiałby zwrócić. Mając powyższe na uwadze Sąd, przede wszystkim z uwagi na brak należytego rozważenia przez organ kwestii nieodwracalności skutków prawnych całości decyzji z 1979 r., orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zwane dalej "Kolegium", wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyrok zaskarżono w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", a mianowicie na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 156 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię, które polegało na:
- - bezzasadnym przyjęciu, że Kolegium orzekając o stwierdzeniu nieważności części decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego w zakresie, jakim dotyczy przejęcia całości działki nr [...] oraz części działek o nr [...],[...] i [...], z naruszeniem niewskazanych przez Sąd przepisów postępowania administracyjnego, nie rozważyło należycie kwestii nieodwracalności skutków prawnych tej decyzji, co skutkowało naruszeniem art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.,
- - jak również na przesłance naruszenia przepisów o postępowaniu poprzez nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy przyjęcie, że decyzja Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, podjęta została bez rozważenia, czy przy zastosowaniu w jej sentencji zwrotów "stwierdza się nieważność decyzji (...) w części dotyczącej działki (...) wchodzącej obecnie w skład działki (...)", bez określenia powierzchni gruntów podlegających zwrotowi, nie będzie nadawać się do wykonania, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych poprzez obciążenie nimi Nadleśniczego Nadleśnictwa Waliły.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a., a więc uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu przewidującego uchylenie decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego. Natomiast w uzasadnieniu wyroku podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. Sąd zarzucił bowiem, że Kolegium zbyt powierzchowne rozpatrzyło zarzut odwołującej się strony co do wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez kontrolowaną decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego, a konkluzja o niewystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych nie uwzględnia złożoności późniejszych przekształceń przedmiotowych przejętego gruntu, ani zmiany stanu prawnego powodującej, że nie byłoby możliwe ponowne orzekanie w przedmiocie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa po prawomocnym stwierdzeniu nieważności decyzji z 1979 roku. Sąd zarzucił także nierozważenie kwestii prawidłowego sformułowania sentencji decyzji nadzorczej, która - bez określenia powierzchni gruntów – nie będzie nadawać się do wykonania.
Kolegium nie zgadza się z poglądem, że fakt scalenia nieruchomości z innymi nieruchomościami należy uznać za nieodwracalny skutek decyzji o ich przejęciu w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nie jest to bowiem ani skutek takiej decyzji, ani też nieodwracalny stan prawny. W niniejszym przypadku scalenie było skutkiem innych decyzji administracyjnych, a nie decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa. Prawidłowość tych twierdzeń potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 268/05), w którym stwierdzono, że nieodwracalnego skutku prawnego nie można wyprowadzić ze scalenia geodezyjnego gruntu wywłaszczonego z innymi gruntami. Nie stanowi to bowiem skutku prawnego, ale może być rozważane w kategoriach skutków faktycznych, które mogą być odwrócone. Taki sposób interpretacji art. 156 § 2 kpa przyjmowało wcześniej orzecznictwo NSA (np. wyroki z dnia 20.12.1984 r. I SA 804/84 ONSA 1984, nr 2, poz. 123, z dnia 13.02.1986 r. III SA 1246/85 ONSA 1986, nr 1, poz. 12).
Zatem stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku scalenia nieruchomości przejętej na własność państwa z innymi nieruchomościami, przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, jest konsekwencją błędnej interpretacji art. 156 § 2 kpa.
Nieodwracalnego skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania nie powoduje, w ocenie skarżącego Kolegium, również fakt, że nie obowiązuje już regulacja prawna stwarzająca podstawę prawną do przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa.
W sytuacji przejęcia gospodarstwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 19 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, odwrócenie skutków wywołanych zastosowaniem tego przepisu oznacza odzyskanie praw utraconych przez poprzedniego właściciela gospodarstwa bądź jego następców prawnych i pozbawienie Skarbu Państwa praw uznawanych dotąd za legalnie nabyte. Do uznania, że skutki prawne decyzji o przejęciu zostały odwrócone, nie jest konieczne zatem przywrócenie stanu władania utraconymi nieruchomościami, gdyż objęcie ich we władanie przez odpowiednie instytucje państwowe nie zostało wskazane ustawą jako skutek lub warunek skuteczności decyzji o przejęciu.
Za niesłuszne uważa także Kolegium ocenę Sądu I instancji, jakoby istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego było niewystarczające uzasadnienie, że unieważniona decyzja w zakresie, w jakim dotyczyła nieruchomości będących we władaniu Nadleśnictwa w Waliłach, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Fakt bowiem pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa powszechnie uznawany był w doktrynie i orzecznictwie sądowym jako stan pozwalający uznać skutki wszelkich aktów nacjonalizacyjnych za odwracalne. Jeśli miały miejsce braki argumentacji, ale wynik postępowania jest prawidłowy i na dodatek nie może być inny, także rzeczywistych naruszeń procedury nie można traktować jako mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Skoro w postępowaniu nadzorczym stwierdzono wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a brak jest powodów do uznania skutków prawnych tej decyzji za nieodwracalne w stosunku do nieruchomości będących w zarządzie Nadleśnictwa w Waliłach, to niedostatek uzasadnienia w tym zakresie nie powinien skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny.
Organ wskazał również, że niewskazanie w stosunku do dwóch działek będących w zarządzie Nadleśnictwa w Waliłach (nr 37 i nr 693), jaka ich powierzchnia podlegać będzie zwrotowi, nie oznacza że - jak przyjął Sąd I instancji - decyzja Kolegium jest niewykonalna. "Wykonaniem" takiej decyzji jest bowiem uznanie skutków decyzji unieważnionej za niebyłe. Odwrócenie stanu faktycznego w zakresie władania nieruchomościami nie należy już natomiast do sfery prawa administracyjnego. Spory na tym tle rozpoznawać będzie sąd powszechny.
Brak określenia w decyzji Kolegium powierzchni części nieruchomości wynikał z faktu, że ich ustalenie wymagałoby prowadzenia postępowania wykraczającego poza to, co konieczne w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Rozstrzygnięcie Sądu I instancji można, zdaniem Kolegium, uznać także za sprzeczne z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten może być bowiem zastosowany przez Sąd I instancji jedynie wówczas, gdy uchylana na jego podstawie decyzja wydana została z naruszeniem innych przepisów o postępowaniu administracyjnym, niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., o ile mogło to mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skoro więc Sąd nie wykazał prawidłowo, aby do takiego naruszenia procedury administracyjnej doszło, to uchylenie ww. decyzji Kolegium uznać należy za dokonane z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie Sąd nie powołał się w zaskarżonym wyroku na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jednak w jego uzasadnieniu sformułował zarzuty odnoszące się do naruszeń procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego z przyczyn określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.
W związku ze związaniem treścią zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest jedynie ograniczyć się do zasygnalizowania, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy administracyjnej wymagało dokonania niezbędnych ustaleń co do właściwości organu w tej sprawie. W tym względzie przypomnieć jedynie należy, że zagadnienie właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161), było przedmiotem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OW 27/08 rozstrzygającego spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu, w którym jako organ właściwy do rozpoznania sprawy wskazane zostało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Zarzut niewłaściwości organu nie został jednak w niniejszej sprawie podniesiony, co tym samym ogranicza kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wynik kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że został on wydany z naruszeniem prawa.
Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącym Kolegium, co do braku konsekwencji w zakresie kwalifikacji stwierdzonych przez Sąd I instancji uchybień w działaniu organu, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji. Istotnie bowiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wywód uzasadnienia skoncentrował na wadach postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a.) wskazując na "zbyt pobieżne rozpoznanie sprawy" przez organ nadzoru oraz "zbyt powierzchowną analizę nieodwracalności skutków prawnych decyzji o przejęciu nieruchomości", nieprzytoczenie przez organ w uzasadnieniu decyzji "w zasadzie żadnych argumentów na poparcie swego stanowiska", czy też na wadliwe sformułowanie osnowy decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy Sąd natomiast oparł na przepisie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. stanowiącym podstawę uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W rzeczywistości istota sprawy tkwi w rozstrzygnięciu, czy decyzja z 1979 roku o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, w zakresie dotyczącym gruntów objętych obecnie zarządem sprawowanym przez Lasy Państwowe, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Wskazać należy, że przepis art. 156 kpa, mimo ulokowania w akcie z założenia proceduralnym, posiada charakter normy materialnej; w § 1 określa w sposób pozytywny przesłanki nieważności decyzji administracyjnej, a więc takiego stanu decyzji, który z mocy prawa delegalizuje ten akt. Charakter § 2 jest podobny; stanowi on bowiem kontynuację uregulowania zawartego w § 1, określając przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji mimo zaistnienia jednej z przyczyn nieważności.
Prawidłowo zatem podstawa skargi kasacyjnej skonstruowana została w płaszczyźnie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.) jako zarzut błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa.
Z zarzutem tym należy się zgodzić, bowiem na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji przyjął błędne rozumienie pojęcia "nieodwracalne skutki prawne".
W zakresie nieodwracalnych skutków prawnych orzecznictwo sądowe posiada bogaty dorobek, bowiem zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć, w tym podejmowanych w formie uchwał (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94, OSN AP 1992/12/211, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, uchwała 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000/3/93).
Nie widząc potrzeby szerszej analizy problematyki poruszonej w powołanych orzeczeniach stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma ustalenie, jakiego rodzaju skutki wywołane kontrolowaną decyzją objęte są kategorią nieodwracalnych skutków prawnych. W pierwszej kolejności należy wykluczyć sferę faktów, jako możliwych następstw decyzji. Nie ma więc znaczenia, czy istnieją, czy też nie techniczne, albo organizacyjne możliwości działań mogących przywrócić przedmiot decyzji do jego pierwotnego stanu. Przepis art. 156 § 2 kpa wymaga rozważenia wyłącznie skutków prawnych decyzji i dokonania oceny, czy stanowią one jej nieodwracalny rezultat.
Istotnym jest również to, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana pod względem tych przepisów prawa materialnego, których dotyczą prawne skutki decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji.
W tym względzie przyjmuje się, że zbycie przez Skarb Państwa lub gminę w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości uprzednio wywłaszczonej (znacjonalizowanej) ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa (nacjonalizacyjna) została wydana z naruszeniem prawa. Odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji (tak SN w powołanej uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94).
Inaczej przedstawia się sprawa, gdy dochodzi do zadysponowania nieruchomością w formach przewidzianych w materialnym prawie administracyjnym. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd (wcześniej w zarząd lub użytkowanie) następuje w formie decyzji administracyjnej. Cofnięcie skutku powstałego w wyniku wydania takiej decyzji mieści się w granicach właściwości organu administracji.
W takiej sytuacji nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych.
Z treści wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń, jak również z akt sprawy nie wynika, w jakim trybie doszło do objęcia zarządem Lasów Państwowych nieruchomości, których dotyczy zakwestionowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium. Niemniej stwierdzić należy, że sprawowanie przez Lasy Państwowe zarządu lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa nie daje podstaw do przyjęcia, że w stosunku do nieruchomości, której dotyczy rozstrzygnięcie, zaszły nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) zarząd lasami polega na prowadzeniu gospodarki leśnej, gospodarowaniu gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzeniu ewidencji majątku Skarbu Państwa oraz ustalaniu jego wartości. Objęcie gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa zarządem Lasów Państwowych nie wywołuje żadnych dalszych - poza nacjonalizacją - skutków prawnych.
Błędny jest pogląd Sądu I instancji, że o nieodwracalności skutków prawnych przesądziło przekształcenie przejętych działek poprzez ich scalenie, skutkiem czego weszły one w skład innych nieruchomości. Nie stanowi to w żadnym razie skutku prawnego, może być jedynie rozważane w kategoriach skutków faktycznych, do których art. 156 § 2 kpa nie ma jednak zastosowania. W tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, iż fakt, że aktualnie działka nie stanowi samodzielnego bytu prawnego, gdyż stała się częścią innej nieruchomości w wyniku scalenia, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego; istnieje bowiem możliwość jej wydzielenia w drodze podziału nieruchomości (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 268/05 Lex nr 188815, także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 2226/02 Lex nr 158889),
Rację ma również skarżące Kolegium, że nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego nie powoduje fakt, iż nie obowiązuje już regulacja prawna stwarzająca podstawę do przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa. W każdym przypadku wzorcem do przeprowadzenia kontroli decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa są przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, niezależnie od tego, czy w dniu orzekania przez organ nadzoru zachowują one moc obowiązującą. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, fakt utraty mocy obowiązującej tych przepisów nie ma jakiegokolwiek związku z oceną nieodwracalności skutków prawnych decyzji. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że wyeliminowanie decyzji o przejęciu gospodarstwa z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności pociągałoby za sobą konieczność prowadzenia na nowo postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa.
W tym stanie rzeczy zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 156 § 2 kpa jest w pełni uzasadniony.
Jeśli chodzi natomiast o zarzuty odnoszące się do drugiej podstawy skargi kasacyjnej wskazać należy, że stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uprawdopodobnić, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, może rozpoznać tylko te zarzuty, które wyraźnie wskazują naruszony przepis, rodzaj i zakres tego naruszenia oraz wpływ naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie zastępować strony i samodzielnie precyzować, czy uzupełniać nieprecyzyjnie przytoczone podstawy kasacyjne. Skarga kasacyjna Kolegium podnosząc zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zawiera nawet wskazania, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej trudno wyodrębnić motywy odnoszące się do tych zarzutów. Z tych względów te zarzuty skargi należy uznać za nieskuteczne.
Skoro uzasadniony okazał się wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę wniesioną przez Skarb Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa Waliły na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Uznając skargę za niezasadną ze względów przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku w zakresie odnoszącym się do zarzutu błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie 203 pkt 2 P.p.s.a.