Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – po rozpatrzeniu odwołania U.O. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia 7 marca 2014 r. U.O. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej na dożywianie, zakup leków, uregulowanie energii elektrycznej oraz faktur bilansujących.
Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r., nr [...] odmówił przyznania pomocy finansowej na wnioskowane wyżej cele.
W uzasadnieniu odmownej decyzji Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że na podstawie przeprowadzonego w dniu 1 kwietnia 2014 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochodem wnioskodawczyni jest świadczenie emerytalne ZUS w wysokości 787,13 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 261,76 zł. Mając powyższe na uwadze organ I instancji ustalił, że łączny dochód U.O. w lutym 2014 r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 1048,89 zł – co oznacza, że przekroczone zostało przez nią kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł. Wskazał również, że po odliczeniu dodatku mieszkaniowego dysponuje ona realnie kwotą w wysokości 787,13 zł – co przesądza, że nie przysługuje jej prawo do zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy.
Ponadto organ wskazał, że łączna kwota wydatków wnioskodawczyni w lutym 2014 r. wyniosła 375,57 zł, zatem do dyspozycji jej, na zaspokojenie innych potrzeb życiowych, pozostała kwota 411,56 zł. Organ ustalił ponadto, że od marca 2014 r. świadczenie emerytalne wnioskodawczyni wynosi 801,49 zł.
Wobec powyższego U. posiada własne środki pieniężne niezbędne do zaspokojenia przez nią potrzeb oraz możliwości poprawy swojej sytuacji finansowej.
Prezydent w uzasadnieniu swojej decyzji zaznaczył także, że wnioskodawczyni świadomie uchyla się od skorzystania z możliwości obniżki czynszu, mimo tego, iż była wielokrotnie informowana o takiej możliwości przez pracownika socjalnego.
Odmawiając przyznania ww. zasiłku celowego zaznaczył także, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika także, iż wnioskodawczyni posiada dorosłe dzieci, ale nie zna ich miejsca pobytu, gdyż od wielu lat przebywają i mieszkają w Anglii, co uniemożliwia rozpoznanie sytuacji osób zobowiązanych do alimentacji i ustalenia możliwości i zakresu świadczenia pomocy materialnej na rzecz klientki. Ponadto wnioskodawczyni uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u swojej matki. Dodał, że ww. postawa wnioskodawczyni w dalszym ciągu wskazuje na brak jej współdziałania z pracownikiem socjalnym.
Wskazał również, że była ona wielokrotnie informowana przez pracowników socjalnych, iż to rodzina w pierwszej kolejności jest zobowiązana wesprzeć bliskiego, który znajduje się w trudnej sytuacji bytowej, a dopiero po udokumentowaniu trudnej sytuacji bytowej rodziny i braku z jej strony możliwości udzielenia wsparcia – pomocy może udzielić państwo.
Organ podniósł też, iż z uwagi na to, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń na zasadach ogólnych, to dla celów ustalenia prawa ww. do świadczenia należało rozważyć zastosowanie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który wskazuje, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. W ocenie organu, w stanie faktycznym sprawy przyjąć należy, że w sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie prawa pomocy na cele wskazane we wniosku, przy przekroczonym kryterium dochodowym.
Podsumowując organ zaznaczył, iż w roku 2013 Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował na wypłatę zasiłków celowych kwotę 802 230 zł, natomiast w bieżącym roku w budżecie przewidziano jedynie kwotę 503 230 zł. W związku z tym organ pomocy społecznej nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłoszonych przez wnioskodawców potrzeb, nawet jeżeli są one uzasadnione trudną sytuacją życiową, a jego obowiązkiem jest ważenie potrzeb i rozsądne wydatkowanie środków publicznych najbardziej potrzebującym.
Od powyższej decyzji U. wniosła odwołanie – wskazując w nim na swoją trudną sytuację zdrowotną i życiową.
Decyzją z dnia 13 maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego.
Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że dochód miesięczny U. w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku o dofinansowanie wynosił 10 648,89 zł i przekroczył kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej na kwotę 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej.
Organ podał, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany zasiłek celowy bezzwrotny w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego. Uznał jednak, że ze względu na znaczne zmniejszenie budżetu ośrodka, z 802 230 zł w 2013 r. do 503 230 zł w 2014 r., organ pomocy społecznej nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłoszonych potrzeb i musi przede wszystkim mieć na względzie potrzeby osób spełniających kryterium dochodowe.
Ponadto ustalił, że U.O. ma możliwość ubiegania się o obniżkę opłat czynszowych, z czego nie skorzystała. Wnioskodawczyni nie wyraża też zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z matką, podała również, że nie zna adresu dzieci przebywających i pracujących w Anglii. Działanie takie wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia rzeczywistej sytuacji wnioskodawczyni.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie przekroczył granic uznania przy wydaniu decyzji, a zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia. Przytoczył treść przepisów ustawy o pomocy społecznej wskazując, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że U.O. przekracza znacznie kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie kwalifikuje się zatem do otrzymania pomocy obligatoryjnej. Sprawę należało zatem rozpoznać w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że zasiłek celowy specjalny z art. 41 ustawy ma wyjątkowy charakter. Powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła.
Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w przepisie art. 41 pkt 1 ustawy muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia, mimo przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ rozpoznając sprawę musi mieć na względzie możliwości finansowe gminy w zakresie zaspokajania obligatoryjnych świadczeń na rzecz osób potrzebujących, tj. takich świadczeń, do których uprawnia kryterium dochodowe.
Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku zabezpieczania wszystkich potrzeb wnioskodawców. Wkraczać powinien tylko wtedy, gdy dochodzi do sytuacji krytycznej, tj. wówczas, gdy wnioskodawca nie jest w stanie zabezpieczyć sobie podstawowej egzystencji, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia.
W niniejszej sprawie organ i instancji zastosował wymienione kryteria, a zatem organ II instancji uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia odwołania.
Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 maja 2014 r. U.O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – w której podniosła, że jest w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, która nie pozwala jej podjąć jakiejkolwiek pracy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.
Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie twierdząc, że U.O. nie spełnia przesłanek do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ustawy. Z akt sprawy wynika, że dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lutym 2014 r. wyniósł łącznie 1048,89 zł, z czego 787,13 zł stanowiła wypłacona emerytura oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 261,76 zł. Dochód skarżącej przekraczał zatem kryterium dochodowe uprawniające do tego rodzaju świadczenia – odnoszące się do osoby samotnie gospodarującej i wynoszące 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.U. z 2012 r. poz. 823).
Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że zgłoszony w piśmie z dnia 7 marca 2014 r. wniosek o pomoc finansową na dożywianie, zakup leków, uregulowanie energii elektrycznej oraz faktur bilansujących – nie mógł być uwzględniony w ramach sprawy o przyznanie świadczenia na podstawie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym tego rodzaju świadczenie można otrzymać tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. Wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12, opubl.
CBOSA). Zdaniem Sądu, wskazywany przez Urszulę Ozgę-Wiatrowską we wniosku cel przyznania świadczenia pieniężnego nie mieści się w ramach przypadku "szczególnie uzasadnionego". Kwestia regulowania opłat związanych z opłaceniem energii elektrycznej i faktur bilansujących oraz dożywianiem i zakupem leków, dotyczy typowych wydatków obywateli, które się okresowo powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r., zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego.
Ponadto potrzeby osób ubiegających się o pomoc mogą być uwzględnione jedynie wówczas, gdy odpowiadają celom pomocy społecznej i mieszczą się w możliwościach organu pomocy społecznej. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, wynika, że ze względu na znaczne zmniejszenie budżetu ośrodka, z 802 230 zł w 2013 r. do 503 230 zł w 2014 r., organ pomocy społecznej nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłoszonych potrzeb – co tym bardziej uzasadnia potrzebę przyznawania świadczeń pieniężnych o charakterze specjalnym najbardziej potrzebującym, znajdującym się w nagłych sytuacjach kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe).
Ponadto za prawidłowe Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organów o braku współdziałanie przez skarżącą z pracownikiem socjalnym. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11). Brak umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z matką oraz nie wystąpienie o obniżkę opłat czynszowych wskazuje na brak współdziałania przez skarżącą z pracownikiem socjalnym.
Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Prawidłowo też zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, zaś wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U.O. Postawiła w niej zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie występującego w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku będącego podstawą dla przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego skutkujące brakiem rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawidłowe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje zasiłek celowy prowadząc w konsekwencji do uwzględnienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje w oczywisty sposób na oddalenie.
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41, przy czym jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2–15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego definiuje w art. 8 ust. 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społeczne są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2–15 ustawy o pomocy i jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41.
Z akt sprawy wynika, że U.O. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 542 zł. Dochód skarżącej, w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji, wynosił zaś 1061,25 zł, Oznacza to, że dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe.
Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej, organy rozważyły jednak sytuację unormowaną w art. 41 ustawy o pomocy. Stosownie do niego pomoc społeczna, w tym specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że U.O. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Z oceną taką należy się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Zarówno organy jak i Sąd I instancji słusznie zwróciły uwagę na fakt, iż potrzeby, które wskazała skarżąca, nie mają charakteru szczególnie uzasadnionego i związane są z normalnymi obowiązkami życia codziennego, takimi jak konieczność pokrycia kosztów użytkowania lokalu mieszkalnego.
Artykuł 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, to klauzula generalna, będąca jedynie ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Zauważyć też trzeba, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Przyznanie zatem pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań, lecz także konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a także uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Uznać trzeba, iż w sprawie organy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było w pełni zasadne.
Należy także podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Nie można w żadnym razie przyjąć, że w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Podkreślić trzeba też, że zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że, w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.