Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2534/13 oddalił skargę K. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Pismem z dnia 4 lutego 2009 r. K. G. zwrócił się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z wnioskiem o uregulowanie, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą"), stanu prawnego nieruchomości położonej w B., gmina K., stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] ha.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie powołanego wyżej przepisu, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa własności wnioskowanej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Z odpisu księgi wieczystej [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość położona w B., gmina K., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła własność K. G., a zatem nie była ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto działka ta nie została zajęta w żadnej części pod drogę publiczną, lecz graniczy ona jedynie z drogą publiczną relacji B.-O. Powyższe oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki do nabycia z mocy prawa nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania K. G., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy stwierdzł, że Kierownik Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w A. decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...] dokonał zatwierdzenia granic i znaków granicznych, według stanu ustalonego na podstawie przeprowadzonej rozprawy granicznej w dniu [...] maja 1987 r., mającej na celu wyznaczenie granic drogi publicznej, przewidzianej do modernizacji, z gruntami przyległymi. Z wykazu zmian gruntowych wynika, że z działki nr [...], stanowiącej własność K. G., ubyło wówczas [...] ha i powierzchnia działki nr [...] określona została na [...] ha.
Pismem z dnia [...] września 2007 r. uprawniony geodeta wskazał, że w dniu [...] lipca 2007 r. dokonał wznowienia granic działki nr [...] z drogą gminną oznaczoną jako działka nr [...] i ustalił, iż przedmiotowa droga gminna posiadała szerokość 4 metrów. Po pomiarach tych dróg w 1987 r. szerokość drogi została ustalona na 12 metrów. Powyższe wskazuje na poszerzenie drogi gminnej w miejscowości B. Decyzją Wojewody-Kujawsko Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], działka Skarbu Państwa [...], zajęta pod drogę publiczną, z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy K. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego, ubytek powierzchni działki nr [...] o [...] ha nie oznacza, że obecnie w granicach działki nr [...], powstałej z działki nr [...], znajduje się grunt o pow. [...] ha zajęty pod drogę. Jeżeli zaś grunt ten wszedł w skład działki drogowej nr [...] (dawniej [...]), to jest to kwestia odrębna, dotycząca praw do części działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...].
Biorąc natomiast pod uwagę, że na podstawie decyzji Wojewody-Kujawsko Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nastąpiło przejście na własność Gminy K. działki nr [...] z dniem 27 maja 1990 r., brak jest podstaw określonych w art. 73 ustawy, do nabycia z mocy prawa własności nieruchomości działki nr [...] jako zajętej pod drogę publiczną.
K. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia, jak również decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 61 i art. 107 kpa przez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności, że skarżący złożył wniosek w dniu 28 grudnia 2005 r. o uregulowanie stanu działki nr [...], stanowiącej drogę gminną, z działką nr [...], stanowiącą w tej dacie własność skarżącego oraz wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia części działki nr [...] pod drogę publiczną stanowiącą działkę nr [...], gdyż działki te mimo rozgraniczenia nie zmieniły stanu własności, stąd istniały przesłanki do zastosowania art. 73 ustawy, umożliwiającego zgłoszenie takiego żądania w terminie do 31 grudnia 2005 r., gdy część działki nr [...], która weszła w skład działki nr [...], nie została wywłaszczona ani też nie została wykupiona od skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub Gminy; nieprzysługiwania Skarbowi Państwa ani Gminie prawa własności do nieruchomości. Niespełnienie jednej z wymienionych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.
Skarżący domagał się potwierdzenia, że część działki [...] została zajęta pod drogę publiczną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...]oraz stwierdzenia przez organ na podstawie art. 73 ust.1 ustawy, przejścia z mocy prawa na własność Gminy K. tej części nieruchomości. Swoje żądanie oparł na znajdującym się w aktach sprawy geodezyjnym wznowieniu granic m.in. działki nr [...] z działką nr [...], wykonanym przez firmę "[...]" na zlecenie Urzędu Gminy w K. Sąd pierwszej instancji uznał, że istotne w przedmiotowej sprawie jest przyjęte ustalenie stanu faktycznego i prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. tej części nieruchomości, która znajduje się pod drogą publiczną, wchodzącą w skład działki nr [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] działka nr [...] z dniem 27 maja 1990 r. będąca własnością Skarbu Państwa, stała się własnością Gminy K. Biorąc pod uwagę, że powyższe ustalenia tej ostatecznej decyzji są wiążące, zatem żadna część działki nr [...] nie mogła i nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności K. G. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. G. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 61 i art. 107 kpa przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem, mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] nie potwierdziła, czy część działki nr "[...]" położonej w B., gmina K. weszła w skład działki nr [...] stanowiącej drogę gminną i kiedy to nastąpiło, a tym samym nie została jednoznacznie ustalona okoliczność, czy część działki nr [...] zajęta na poszerzenie drogi stanowiła własność gminy K. w dniu 31 października 1998 r.;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że nie istniały przesłanki umożliwiające pozytywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego, w szczególności:
- - błędne uznanie, że na mocy decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę K. z mocy prawa działki nr [...] uwłaszczenie działki dotyczyło jej granic po poszerzeniu drogi gminnej czy przed jej poszerzeniem, co z kolei czyniłoby tę decyzję dotkniętą wadą prawną, gdyż poszerzenie tejże drogi gminnej nie mogło podlegać komunalizacji, gdy nie stanowiło w tej części własności publicznej, a nadal stanowiło własność skarżącego;
- - pominięcie oceny dopuszczalności zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, z późn. zm.) w niniejszej sprawie;
- - naruszenie uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako prawa konstytucyjnego oraz wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędne uznanie, że decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzająca nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę K. z mocy prawa działki nr [...] wyklucza roszczenie skarżącego. Decyzja ta bowiem nie potwierdza, czy obejmuje swym zakresem również część działki faktycznie wydzielonej z działki skarżącego. Podniesiono również, że Wójt Gminy K. w decyzji z dnia [...] października 2009 r., nr [...] stwierdził, iż prace geodezyjne polegały jedynie na rozgraniczeniu działek nr [...] i [...] i w ich wyniku nie został dokonany podział geodezyjny działki w celu poszerzenia pasa drogowego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 42/11 na okoliczność stanu prawnego i faktycznego dotyczącego działki drogowej nr [...] oraz prowadzonego postępowania w przedmiocie naliczenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg publicznych oraz akt ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego w A., IV Wydział Ksiąg Wieczystych nr [...] (w szczególności wykazy zmian gruntowych) i [...] (w szczególności wykaz zmian gruntowych z dnia [...] marca 2008 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Zarzut naruszenia art. 73 ustawy przez błędną jego wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem właściwie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2009 r. o uregulowanie, w trybie tego przepisu, stanu prawnego części działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w B., gmina K., jako gruntu zajętego pod drogę gminną.
Odnosząc się do stanu prawnego działki nr [...] należy wskazać na decyzję Kierownika Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w A. z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...], na podstawie której dokonano zatwierdzenia granic i znaków granicznych, opisanych w protokole granicznym z dnia [...] maja 1987 r. przez geodetę J. J. według stanu ustalonego na podstawie przeprowadzonej w tym samym dniu rozprawy granicznej, mającej na celu wyznaczenie granic drogi publicznej we wsi B., gmina K., przewidzianej do modernizacji, z gruntami przyległymi. Z wykazu zmian gruntowych wynika, że z działki nr [...], stanowiącej własność K. G., ubyło wówczas [...] ha i powierzchnia tej działki określona została na [...] ha. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 53, poz. 298), zgodnie z którym przy ustalaniu granic bierze się pod uwagę znaki, ślady graniczne, odpowiednie plany i dokumenty oraz punkty dowiązania.
Opisane w protokole granicznym - granice i znaki graniczne zostały na mocy tej decyzji ostatecznej zatwierdzone jako prawnie obowiązujące, bowiem zgodnie z art. 11 powołanego dekretu, prawomocna decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości ma moc wyroku sądowego.
Powołany natomiast przez skarżącego dokument z dnia [...] września 2007 r. w postaci geodezyjnego wznowienia granic m.in. działki nr [...] z działką nr [...], wykonany przez firmę "[...]" jedynie potwierdza ten stan rzeczy, bowiem widnieje w nim zapis, że "poszerzając drogę gminną nr [...] położoną w miejscowości B., gmina K., został zajęty grunt pod drogę z działki nr [...] będącej własnością K. G. o powierzchni [...] m² ([...] ha)". Wznowienie granic jest czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym i w odróżnieniu od niego nie dokonuje go organ tylko geodeta. Wykonuje się je wówczas, gdy granice między sąsiadującymi nieruchomościami zostały już wcześniej prawomocnie ustalone.
Zatem jak wynika z powyższego, w skład działki Skarbu Państwa nr [...] zgodnie z dokonanym decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. rozgraniczeniem, weszła cześć działki nr [...] o powierzchni [...] ha, to tym samym roszczenie skarżącego o uregulowanie stanu prawnego tej ostatniej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, jest bezzasadne.
Nie zasługuje też na uwzględnienie podstawa kasacyjna naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 61 i art. 107 kpa, jak i żądanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 42/11 na okoliczność stanu prawnego i faktycznego dotyczącego działki drogowej nr [...] oraz akt ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego w A., IV Wydział Ksiąg Wieczystych nr [...] i [...]. Żądanie bowiem przeprowadzenia dowodu w sprawie można uwzględnić, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszej natomiast sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, w sposób wyczerpujący, a okoliczności dotyczące ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy zostały stwierdzone na podstawie innych dowodów.
Przeprowadzone postępowanie dowodowe umożliwiło stwierdzenie faktów mających istotne znaczenie w sprawie odnośnie do prawidłowego zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, stanowiącego podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący pominięcia oceny dopuszczalności zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), bowiem przepis ten jest samodzielną - w stosunku do art. 73 ust. 1 ustawy, na podstawie którego została wydana zaskarżona w niniejszym postępowaniu odmowna decyzja - podstawą prawną do orzeczenia z mocy prawa o przejściu własności działek przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na właściwe podmioty. Ma on zastosowanie w sprawach, w których działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Taka zaś sytuacja, o której mowa w powołanym przepisie w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako prawa konstytucyjnego oraz wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, należy wskazać, że uzyskanie odszkodowania może nastąpić dopiero po uprzednim wydaniu przez wojewodę, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Uzyskana bowiem w toku postępowania przed wojewodą deklaratoryjna decyzja określa, czy i jaki podmiot, jako właściciel gruntu, jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie organ odmówił wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, brak jest zatem podstaw do ustalenia i wypłaty skarżącemu odszkodowania.
Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.