Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 575/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zespołu Żłobków Miejskich w [..]na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr [..]w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję zawartą w punkcie 1 nakazu Inspektora Pracy z 19 marca 2012 r., nr [..].
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją nr [..]zawartą w nakazie z dnia 19 marca 2012 r., nr rej. [..] Inspektor Pracy w Bydgoszczy, na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), art. 207 § 2, art. 214 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), § 21 ust 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm.), § 68 ust.1 § 69 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. oraz z 2010 r. Nr 239, poz. 1597), nakazał zapewnić równej wysokości i szerokości stopnie w ciągu komunikacyjnym schodów wewnętrznych bocznej klatki schodowej w Żłobku Nr 12 "[..]" przy ul. [..].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzanych na terenie Żłobka nr 12 w [..]inspektor pracy dokonał pomiarów schodów II klatki schodowej, gdzie 12 lipca 2011 r. doszło do wypadku przy pracy K.B.. Pomiary te wykazały, że w ostatnim biegu schodów stałych wewnętrznych prowadzących na I piętro znajduje się dziewięć stopni licząc od spocznika do wejścia na I piętro o następujących wymiarach: I stopień wysokość 19,0 cm, szerokość 27,5cm, II stopień wysokość 17,5 cm, szerokość 27,0cm, III stopień wysokość 17,5 cm, szerokość 28,0 - 28,5 cm, IV stopień wysokość 17,0 - 17,5 cm, szerokość 28,0 cm, V stopień 17,5 cm, szerokość 29,0 cm, VI stopień wysokość 17,017,5 cm, szerokość 24,0 cm, VII stopień wysokość 16,5 cm, szerokość 30,0 cm, VIII stopień wysokość 17,0 cm, szerokość 30,0 cm i ostatni stopień wysokość 17,5 cm zakończony spocznikiem I piętra. Zgodnie z obowiązującymi przepisami do pomieszczeń i stanowisk pracy położonych na różnych poziomach powinny prowadzić bezpieczne dojścia stałymi schodami lub pochylniami.
W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji Dyrektor Zespołu Żłobków Miejskich w [..]zarzucił, że decyzja jest wadliwa, ponieważ organ nie wziął pod uwagę stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania budynku żłobka.
Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr rej. [..]orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołał ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji i stwierdził, że schody, których dotyczy decyzja nie spełniają wymagań zawartych w przepisach techniczno - budowlanych: ich wysokość i szerokość jest zróżnicowana oraz niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu schody te nie zapewniają "bezpiecznego dojścia", czego dowodem jest wypadek przy pracy, do jakiego doszło w dniu 12 lipca 2011 r. (pracownica ześlizgnęła się ze schodów doznając obrażeń). Wskazano, że zarówno zespół powypadkowy, jak inspektor pracy ustalili, że przyczyną wypadku były nieprawidłowo wykonane schody; ich zróżnicowana wysokość i szerokość bez wątpienia mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo korzystających z nich osób.
Obowiązki pracodawcy są niezależne od czasu powstania budynku, jaki użytkuje, a wynika to z przepisów przejściowych i końcowych rozporządzenia MPPiS w sprawie ogólnych przepisów BHP, gdyż jak stanowi § 116, przepisy § 27 ust. 2 rozporządzenia oraz § 14 ust. 2 i 3, § 23 ust. 4, § 28 i § 37 ust. 2 załącznika do rozporządzenia nie dotyczą zakładów pracy powstałych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - a zatem, dotyczą ich wszystkie pozostałe przepisy rozporządzenia, w tym § 21 stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem pracodawcy użytkującego budynek powstały przed dniem wejścia w życie przepisów jest dostosowanie obiektu do określonych w nich wymagań.
Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy organ I instancji ustalił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia oraz dokonał prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego.
W skardze do sądu Dyrektor Zespołu Żłobków Miejskich w Bydgoszczy wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości.
W ocenie skarżącego decyzja organu jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia przepisów przejściowych, które wskazują zakres, w jakim przepisy techniczno-budowlane przywołane w § 21 ust. 4 r.b.h.p. stosuje się do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, gdyż przepisami techniczno-budowlanymi, o jakich mowa w § 21 ust. 4 r.b.h.p. są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.s.w.t.). Akt ten wszedł w życie pięć lat po promulgacji rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (r.b.h.p.). W § 330 pkt 1 r.w.s.w.t. wskazano, że przepisów tego aktu nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Z kolei w § 2 ust. 1 r.w.s.w.t. wskazano, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 r.w.s.w.t. Z tego wynika, w ocenie skarżącego, że wolą normodawcy co do zasady było, aby r.w.s.w.t. nie znajdowało zastosowania do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego aktu i powstałych w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dacie ich powstania, przy czym wyjątek od tej zasady przewidziany został w § 207 ust. 2 r.w.s.w.t. zamieszczonym pośród regulacji dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Mówi on, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
Skarżący wskazał, że w okolicznościach sprawy nie ulegało wątpliwości, że budynek żłobka nr 12 "[..]" w [..]istniał w chwili wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym rzeczą organu było dokonanie oceny, czy w okolicznościach sprawy istnieją przesłanki, z powodu których do wymiarów schodów w spornym budynku żłobka znajdować zastosowanie powinien art. 68 ust. 1 i art. 69 ust. 4 r.w.s.w.t.
Błędne jest przy tym, w ocenie strony skarżącej, przyjęcie przez organ, że zastosowanie § 68 ust. 1 r.w.s.t. w zw. z § 21 ust. 4 r.b.h.p. jest prostą konsekwencją zastosowania do sprawy a contrario § 116 r.b.h.p., gdyż przepis § 21 ust.4 r.b.h.p. wskazuje, że wymagania, jakie powinny spełniać schody i pochylnie, określają przepisy techniczno-budowlane, a nie czyniąc rozróżnień, tam gdzie ich nie wprowadza prawo przyjąć w ocenie strony należy, że odsyła on również do przepisów intertemporalnych zawartych w tych przepisach, wskazujących na zakres czasowy ich zastosowania.
Przede wszystkim jednak przyjęcie, że z § 116 r.b.h.p. wynika nieograniczone przedmiotowo zastosowanie § 68 ust. 1 r.w.s.w.t. w zw. z § 21 ust. 4 r.b.h.p. do budynków istniejących przed wejściem w życie r.w.s.w.t. jest w ocenie strony rażąco sprzeczne z zasadą nie działania prawa wstecz.
Organ bezpodstawnie przyjął, iż norma materialnoprawna znajdująca zastosowanie w sprawie to § 68 ust. 1 i § 69 ust. 4 r.w.s.w.t. w zw. z § 21 ust. 4 r.b.h.p., która z uwagi na § 116 r.b.h.p. odnosić miałaby się również zdaniem organu do budynków istniejących w dacie wejścia w życie r.w.s.w.t. W konsekwencji organ naruszył przez niezastosowanie § 207 ust.2 w zw. z § 2 ust. 1 i § 330 pkt 1 r.w.s.w.t. stanowiący, że przepisy § 68 ust. 1 i 2 r.w.s.w.t. stosuje się do wymiarów schodów w użytkowanych budynkach istniejących w dacie wejścia w życie r.w.s.w.t. tylko wówczas, gdy na podstawie przepisów odrębnych uznaje się je za zagrażające życiu ludzi.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji wskazano, że w organy inspekcji pracy nie wskazują niniejszej sprawie na stan warunków pracy stanowiący bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, ale decyzje swoje uzasadniają naruszeniem przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.
Spornym było w sprawie jedynie to, czy i w jakim zakresie w przypadku schodów o wymiarach niezgodnych z określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mamy do czynienia z niezgodnością z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy, wyrażonymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, które to rozporządzenie odsyła do przepisów techniczno - budowlanych. Obiekt powstał przy tym jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (r.w.s.w.t.).
W zakresie spornej między stronami kwestii rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów b.h.p. w § 21 ust. 4 stanowi, że wymagania, jakie powinny spełniać schody i pochylnie, określają przepisy techniczno - budowlane. Jednocześnie w § 116 rozporządzenia brak wyłączenia stosowania § 21 ust. 4 do zakładów pracy powstałych przed dniem jego wejścia w życie. Natomiast w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., w § 68 określa się graniczne wymiary schodów dla przedszkoli i żłobków (15 cm - max wysokość 1,2 m min, szerokość biegu i 1,3 spocznika). Rozporządzenie to określa również w § 207 ust. 2, że "przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także wymiarów schodów, o którym mowa w § 68 ust. 1 i 2, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi."
Generalną zasadą wyrażoną w rozporządzeniu b.h.p. w § 3 jest że "budynki, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być zbudowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych". Do zakładów pracy powstałych przed wejściem w życie tego rozporządzenia (Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy) stosuje się zarówno § 3 jak i § 21 ust.
- O zapewnieniu odpowiednich parametrów schodów mówi natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), które w § 68 reguluje tą materię. Jednakże nie wynika z niego, aby budynki te miały być przebudowywane z chwilą zmiany przepisów techniczno - budowlanych.
Ponadto rozporządzenie r.w.s.w.t. z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie zostało wydane w oparciu o przepisy prawa pracy, ale o przepisy ustawy - Prawo budowlane i jest aktem wykonawczym do tej ustawy. Jego przepisy nie dotyczą zatem przepisów z zakresu prawa pracy, co do zasady, a w szczególności przepisów w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, ale dotyczą innej gałęzi prawa, jaką jest prawo budowlane. Niezależnie od tego już z samej treści przepisów ogólnych rozporządzenia, a zwłaszcza § 2, wynika, że: przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.
Skoro niespornym jest, że w budynku żłobka nie zaistniały czynności związane z projektowaniem, budową i przebudową oraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, to brak było podstaw prawnych do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w stopniu szerszym niż to wynika z charakteru i zakresu sprawy oraz kompetencji organu. Należy przy tym podnieść, że nakaz organu inspekcji pracy nie dotyczył oceny wymaganej przepisem § 207 ust. 2 a więc nie został uzasadniony zagrożeniem życia ludzi. Przepis art. 11 pkt 1 ustawy z dnia o Państwowej Inspekcji Pracy uzasadnia wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Na tej podstawie nie można jednak żądać w drodze nakazu dostosowania obiektu budowlanego do wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bez analizy przepisów przejściowych, skoro obiekt powstał w czasie, gdy panowały inne realia prawne a stosowne przepisy te kwestie regulują. Przejście wprost do stosowania regulacji zawartych w przepisach techniczno - budowlanych może bowiem doprowadzić do wejścia przez nieuprawniony organ w kompetencje innego organu - (nadzoru budowlanego) w sytuacji gdy dostosowanie wymiarów schodów do warunków obowiązujących aktualnie w danych okolicznościach faktycznych (schody betonowe, wylewane jak w niniejszej sprawie) wymagałyby zburzenia i ponownego ich wybudowania, by doprowadzić do zgodności z obowiązującymi przepisami.
Organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do wydawania nakazów usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Nie są jednak uprawnione do nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Przepis § 116 r.b.h.p. zawarty w dziale VI rozporządzenia - przepisy przejściowe i końcowe, stanowiący, że wymienione w nim paragrafy rozporządzenia i załącznika do niego, które dotyczą zakładów pracy powstałych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zawiera konkretne normy określające warunki pracy, o których mowa w tym akcie, natomiast zawarty w rozporządzeniu § 21 ust. 4 odsyła do innego aktu prawnego rozporządzenia zawierającego przepisy techniczno - budowlane, wskazując, że wymagania jakie powinny spełniać schody określają te właśnie przepisy. Nie budzi wątpliwości fakt, że dotyczy to stanów faktycznych, gdy obowiązuje równolegle dany akt, do którego nawiązuje określony przepis. Skoro w 2002 r. weszło w życie nowe rozporządzenie i utraciło moc poprzednie, w/s warunków techniczno- budowlanych (równolegle obowiązujące do rozp. b.h.p.) to w takim przypadku należy zakres stosowania nowego aktu (techniczno - budowlanego) odnieść do stanów faktycznych wcześniejszych zgodnie z warunkami określonymi w przepisach przejściowych. Te zaś w § 207 ust. 2 (r.w.s.w.t.) stanowią, że przepisy dotyczące wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.
W powyższej sytuacji Sąd stwierdził, że w istocie organy inspekcji pracy, wydając zaskarżone decyzje przez zastosowanie wprost (bez analizy przesłanek określonych w przepisach przejściowych) § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych naruszyły przepisy prawa. Biorąc jednak pod uwagę, że we wspomnianej sprawie należy zastosować przepisy, które co do zasady nie należą do regulacji, którą stosują organy inspekcji pracy, interpretacja tych przepisów i możliwość zastosowania musi odbyć się przy zastosowaniu ścisłej wykładni, gdyż w przeciwnym wypadku dochodzi do naruszenia właściwości organów i rozstrzygnięcia ponad zakres przyznanych kompetencji.
Nadto Sąd wyjaśnił, że wprawdzie sama sentencja rozstrzygnięcia w sposób ogólny mówi o zapewnieniu równej wysokości i szerokości stopni w ciągu komunikacyjnym, co mogłoby sugerować, że wystarczające będzie przeprowadzenie prac dostosowujących do osiągnięcia takich wymagań, to jednak w powiązaniu z treścią uzasadnienia i wprost odwołania się do § 68 ust. 1 i 69 ust. 4 rozporządzenia w.s.w.t. z 2002 r. organ nakazał w decyzji wykonanie schodów ściśle według parametrów określonych w tym akcie. Biorąc pod uwagę sformułowanie sentencji w zestawieniu z uzasadnieniem zaskarżonego aktu można mieć istotne wątpliwości do jakiego ostatecznie rezultatu ma doprowadzić zobowiązanie skarżącego w wykonaniu zaskarżonej decyzji, co narusza reguły określone w art. 107 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:
- błędną wykładnię art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, polegającą na przyjęciu, że:
- organy PIP przekroczyły swe kompetencje przy wydawaniu uchylonych decyzji;
- uchylone decyzje narzucały adresatowi obowiązek rozbiórki schodów i ponownego ich wybudowania.
- niezastosowanie § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (zwanego dalej r.b.h.p.) powołanego przez inspektora pracy jako podstawa prawna decyzji I instancji i oparcie uzasadnienia wyroku niemal wyłącznie na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej r.w.s.w.t.),
- błędną wykładnię § 21 ust. 4 r.b.h.p. polegającą na przyjęciu, że przepis ten odsyła do całości r.w.s.w.t. - nie zaś wyłącznie do zawartych w tym rozporządzeniu wymagań, określonych w § 68 i 69 rozporządzenia.
W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu pokontrolnego stanowiącego uzasadnienie faktyczne decyzji I instancji - na schodach, których dotyczy ta decyzja, w dniu 12 lipca 2011 r. doszło do wypadku przy pracy. Zarówno zespół powypadkowy, jak i inspektor pracy stwierdzili jednoznacznie, że przyczyną wypadku była nieprawidłowa konstrukcja schodów, polegająca na zróżnicowaniu ich wysokości i szerokości. Ponad wszelką wątpliwość stwierdzono, że schody te nie zapewniają bezpiecznego dojścia, o jakim mowa w § 21 ust. 1 r.b.h.p. W tym stanie rzeczy inspektor pracy był obowiązany wydać decyzję nakazującą doprowadzenie schodów do stanu zapewniającego bezpieczne przemieszczanie się pracowników. Decyzje I i II instancji były uzasadnione nie tylko naruszeniem przepisów bhp, ale i realnym zagrożeniem życia lub zdrowia pracowników.
Organ wskazał, że r.w.s.w.t., jako akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane, w istocie nie należy do sfery prawa pracy. Główną podstawą prawną decyzji były jednak przepisy prawa pracy: art. 213 kodeksu pracy oraz § 21 r.b.h.p. Ten ostatni w ust. 1 stanowi: "Do pomieszczeń i stanowisk pracy położonych na różnych poziomach powinny prowadzić bezpieczne dojścia stałymi schodami lub pochylniami", w ust. 4 zaś: "Wymagania, jakie powinny spełniać schody i pochylnie, określają przepisy techniczno-budowlane". Przepis r.b.h.p. odsyła zatem do r.w.s.w.t. wyłącznie w zakresie wymagań dla schodów i pochylni, nie zaś do całości rozporządzenia. Jak ponadto wynika z § 116 r.b.h.p., dotyczy wszystkich obiektów użytkowanych przez pracodawców, niezależnie od czasu ich powstania.
Wymagania sformułowane w § 68 i 69 r.w.s.w.t. przywołano w rozstrzygnięciu organu PIP jako zasadę bezpieczeństwa i higieny pracy, nie zaś jako samodzielną podstawę prawną. Zezwala na to przepis art. 11 ustawy o PIP, upoważniający inspektorów pracy do nakazywania usunięcia stwierdzonych uchybień w przypadku naruszenia przepisów lub zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Zastrzeżenie to nie zostało w decyzji I instancji wyraźnie wyartykułowane. Zdaniem skarżącego powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na zasadność decyzji i jej zgodność z prawem. Organ I instancji, przywołując § 68 i 69 r.w.s.w.t., w istocie zastosował § 21 ust. 4 r.b.h.p., który bez wątpienia należy do gałęzi prawa pracy.
Gdyby nawet uznać, że r.w.s.w.t. zostało w decyzji przywołane nieprawidłowo, należy mieć na względzie, że organ przywołał je nie zamiast, ale oprócz przepisów bhp.
Organ podkreślił nadto, że poprzednio obowiązujące r.w.s.w.t. z 1994 r. zawierało wymagania dla schodów identyczne, jak r.w.s.w.t. z 2002 r., obowiązujące obecnie.
Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut niejednoznaczności obowiązku nałożonego uchyloną decyzją jest w ocenie organu bezzasadny. Decyzje organów PIP, konkretyzując wymagania określone w przepisach bhp, wskazują adresatom cel, jaki ma zostać osiągnięty, mianowicie zgodność z przepisami prawa oraz stan braku zagrożenia dla życia lub zdrowia pracowników. Sposoby osiągnięcia tego celu organ pozostawia do wyboru adresata. W przedmiotowej sprawie organy PIP nie nakazywały rozebrania istniejących schodów i zbudowania w ich miejsce nowych, lecz doprowadzenie ich do stanu zapewniającego bezpieczne dojście do pomieszczeń pracy (poprzez zapewnienie jednakowej wysokości i szerokości stopni). Cel ten zaś można osiągnąć zarówno budując nowe schody, jak i np. pokrywając istniejący ciąg nową warstwą betonu albo innego tworzywa, niwelującą nierówności w wysokości i szerokości schodów. Zagrożenie można usunąć także trwale wyłączając schody z eksploatacji. Organ PIP konkretyzuje nałożone obowiązki w sposób jednoznaczny, narzucający adresatowi sposób usunięcia uchybienia wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu prawa. W przypadku decyzji będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku takiej konieczności nie było. Wydanie rozstrzygnięcia nakazującego konkretne rozwiązanie problemu mogłoby godzić w słuszny interes strony, ograniczając jej swobodę w wyborze sposobu usunięcia zagrożenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż opierała się na uzasadnionych podstawach.
Art. 11 pkt. 1 ustawy z 17 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589 ze zm.) zwanej dalej ustawą o PIP stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy... właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie zaś z art. 213 §2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998r. nr 21 poz. 94 ze zm.) obiekt budowlany, w którym znajdują się pomieszczenia pracy, powinien spełniać wymagania dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy.
Przepis § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 169 poz. 1650 ze zm.), zwanego dalej r.b.h.p. stanowi, że do pomieszczeń i stanowisk pracy położonych na różnych poziomach powinny prowadzić bezpieczne dojścia stałymi schodami lub pochylniami. Zgodnie z §21 ust. 4 powołanego aktu prawnego wymagania, jakie powinny spełniać schody i pochylnie, określają przepisy techniczno-budowlane.
Okoliczności faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku były w istocie bezsporne i obejmowały stwierdzenie, że schody znajdujące się w żłobku Nr 12 w [..] "[..]" składają się ze stopni o nierównej wysokości i szerokości, co doprowadziło do wypadku przy pracy jednej z pracownic.
Sąd I instancji zakwestionował możliwość oparcia nakazu Państwowej Inspekcji Pracy na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanego na podstawie Prawa budowlanego, podnosząc, że organy Inspekcji Pracy nie są powołane do stosowania przepisów Prawa budowlanego. Sąd przyjął bowiem założenie, że podstawą nakazu wydanego przez organ Inspekcji Pracy była niezgodność wymiarów schodów z wymiarami określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki.
Stwierdzić należy jednak, że nakaz, będący przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji w istocie nie stanowił aktu stosowania przepisów Prawa budowlanego lecz jedynie przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, do stosowania których powołana jest Państwowa Inspekcja Pracy.
Nie ma bowiem wątpliwości, że gwarancją bezpieczeństwa użytkowania schodów jest to, by wchodzące w ich skład stopnie były w jednym ciągu (biegu) jednolitej wysokości i szerokości. Schody zbudowane wbrew tej zasadzie w sposób oczywisty zagrażają użytkownikom i mogą doprowadzić do potknięcia i upadku. Potwierdza to bezsporny fakt wypadku, któremu uległa jedna z pracownic Żłobka. Ustaloną przyczyną tego wypadku, który doprowadził do obrażeń pracownicy była właśnie wada konstrukcji schodów, polegająca na znacznie zróżnicowanej wysokości i szerokości stopni w jednym ich biegu.
Skoro zatem schody istniejące w budynku Żłobka Nr 12 w [..]zbudowane zostały z naruszeniem zasady gwarantującej bezpieczeństwo ich użytkowania i zagrażały zdrowiu użytkujących je pracowników, to organy Inspekcji Pracy były uprawnione, by samodzielnie uznać, że dojście do pomieszczeń, w których wykonywana jest praca nie jest bezpieczne, a zatem naruszony jest przepis §21 ust. 1 r.b.h.p. Konsekwencją takiej oceny być powinno, zgodnie z art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień, co słusznie uczynił właściwy w sprawie organ PIP. Zbyteczne było w tej sytuacji powoływanie się przez organy Inspekcji Pracy na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określające dopuszczalne wymiary schodów, skoro istota zagrożenia bezpieczeństwa pracowników Żłobka polegała nie na wadliwości wymiarów stopni, lecz na wymiarów tych zróżnicowaniu. Ta wada uzasadnień orzeczeń organów Inspekcji Pracy wydanych w sprawie nie ma jednak wpływu na ocenę ich zgodności z przepisami prawa materialnego.
Wbrew stanowisku sądu I instancji, zaskarżony nakaz nie narzucił zobowiązanej jednostce konieczności wykonania schodów określonego rozmiaru, a jedynie nakazał ujednolicenie wymiarów schodów w obrębie jednego biegu, co stanowi gwarancję elementarnego bezpieczeństwa dla użytkownika. Sposób wykonania nakazu powinien zostać ustalony przez stronę, na która obowiązek nałożono, przy czym oczywistym jest konieczność uwzględniania przy wykonywaniu prac budowlanych obowiązujących przepisów prawa. Nie oznacza to jednak, że organy Inspekcji Pracy wykroczyły poza zakres swych kompetencji.
W pełni uzasadnione były zatem zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przepisach prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 1 ustawy o PIP oraz art. 21 ust. 1 r.b.h.p.
Skoro zaś nie występowały naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok, uznał na podstawie art. 188 p.p.s.a. za niezbędne rozpoznanie skargi i jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. - gdyż nakaz na który wniesiono skargę do sądu I instancji nie naruszał prawa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając je na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od skarżącego przed sądem I instancji, wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję.