Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 7 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 624/17) oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 28 grudnia 2016 r. E. K. złożył wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika, które trwało od 18 listopada 2014 r. do 11 września 2016 r., w związku ze zdaniem przez pracownika egzaminu czeladniczego w zawodzie elektryka przed Komisją Egzaminacyjną [...] w dniu 27 września 2016 r.
Decyzją z [...] lutego 2017 r. Burmistrz M. na podstawie art. 104 § 1, art. 107, art. 127 i art. 128 K.p.a. oraz art. 70b ust. 6 w związku z art. 70b ust. 1 – 3, art. 7 i art. 11 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943) odmówił przyznania pracodawcy [...] K. E. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Zdaniem organu wniosek złożony 28 grudnia 2016 r., został złożony po terminie, który należy liczyć od 27 września 2016 r., tj. od zdania egzaminu czeladniczego potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. K. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 70b ust. 7 ustawy z 27 września 1991 r. o systemie oświaty i § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 244, poz. 1626) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję złożył E. K., zarzucając jej naruszenie art. 70b ust. 7 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty i art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Zdaniem Sądu, skarżący złożył wymienione w art. 70b ust. 7 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty dokumenty, jednak uczynił to po upływie trzymiesięcznego terminu. Termin określony w tym przepisie jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a. Jego niezachowanie skutkuje z kolei wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, a w rozpoznawanej sprawie odmową przyznania dofinansowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgodnie z ww. przepisem, trzymiesięczny termin do złożenia wniosku rozpoczyna swój bieg od zdania egzaminu przez młodocianego pracownika. Odwołując się do § 16 i § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania oraz art. 70b ust. 7 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Sąd uznał, że termin do złożenia wniosku o dofinansowanie rozpoczyna bieg od zdania egzaminu. Chodzi natomiast o dzień, w którym młodociany zdał egzamin, nie o dzień w którym otrzymał zaświadczenie stwierdzające nabycie umiejętności, których dotyczyło przyuczenie lub pracodawca otrzymał dokumenty potwierdzające zdanie egzaminu. Organy dokonały prawidłowej oceny, że termin 3 miesięczny rozpoczął bieg 27 września 2016 r. natomiast zakończył w dniu 27 grudnia 2016 r., który to dzień nie był dniem świątecznym lub wolnym od pracy.
Złożenie wniosku 28 grudnia 2016 r. nastąpiło po terminie. Ustawodawca, ustanawiając trzymiesięczny termin do złożenia wniosku miał na uwadze konieczność skompletowania przez pracodawcę dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku, tym niemniej datą początkową tego terminu jest dzień zdania egzaminu przez młodocianego pracownika.
Za niezasadne uznał natomiast Sąd pierwszej instancji pozostałe zarzuty skargi, jak również nie podzielił wątpliwości co do zgodności przepisu stanowiącego podstawę materialną decyzji z powoływanym wzorcem konstytucyjnym. Nadto przepis art. 70b z dniem 1 września 2017 r. utracił moc.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - prawa materialnego:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 70b ust. 7 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obowiązującego w dniu wystąpienia z wnioskiem przez skarżącego, tj. do dnia 15 stycznia 2017 r.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "zdanie egzaminu" zawartego w treści ww. przepisu, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżący nie dochował terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie poprzez przyjęcie, że w ww. normie prawnej chodzi o dzień, w którym młodociany uczestniczył w ostatniej części egzaminu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że termin został przez skarżącego zachowany i liczy się od dnia ogłoszenia wyników egzaminu, bez uwzględnienia tego dnia, bądź też od dnia wystawienia dyplomu, bez uwzględnienia tego dnia, bądź też od dnia w jakim zaświadczenie o zdaniu egzaminu przez młodocianego wpłynęło z izby, która je wystawiła do organu samorządu zawodowego, który przeprowadzał egzaminy;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 14 września 2012 r. w sprawie egzaminu czeladniczego, egzaminu mistrzowskiego oraz egzaminu sprawdzającego, przeprowadzanych przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1117, obowiązującego do 15 stycznia 2017 r.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy ten akt prawny regulował zagadnienia związane z przeprowadzeniem egzaminu czeladniczego w szczególności tak istotne kwestie jak etapy egzaminu, ogłoszenie jego wyników oraz dalszą ścieżkę odwoławczą od jego wyników, co ma znaczenie dla interpretacji pojęcia "zdanie egzaminu", gdyż wskazuje, że z momentem zakończenia egzaminu nie kończy się formalnie cała procedura związana ze "zdawaniem egzaminu", podczas gdy Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod uwagę tych regulacji, wydając wyrok w sprawie, opierając się jedynie na zapisach rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. z 2014 r., poz. 232 ze zm.), tym samym dokonał niewłaściwej, bo nie uwzględniającej całości wszystkich regulacji prawnych, interpretacji pojęcia udanie egzaminu,
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniły, czy dana okoliczność została udowodniona; poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całokształtu materiału dowodowego a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo nieustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez nieustalenie w jakiej dacie rozpoczął bieg trzymiesięczny termin dla skarżącego do złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne podzielenie stanowiska organu II instancji, w zakresie w jakim organ II instancji przyjął w swoim uzasadnieniu, że organ I instancji dokonał w sposób prawidłowy oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co stanowiło przesłankę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy organ I instancji nie dokonał wyczerpującej analizy i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i nie uzasadnił, dlaczego na niektórych dowodach się oparł na innym dowodom odmówił wiarygodności, co w konsekwencji winno doprowadzić do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji organu II instancji,
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak ustosunkowania się Sądu do dowodów przedłożonych przez skarżącego przy piśmie zawierającym wyjaśnienia z 10 stycznia 2017 r.,
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi pomimo wydania przez organ II Instancji decyzji z [...] kwietnia 2017 r., która nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia, jakim jest w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie właściwej interpretacji pojęcia "zdanie egzaminu",
- 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo sporządzenia uzasadnienia decyzji organu II instancji obarczonego brakami,
- 8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez lakoniczne stwierdzenie, że zarzuty te są niezasadne, co powoduje, że niemożliwa jest instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku w części dotyczącej tych zarzutów,
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że art. 70b ustawy o systemie oświaty, nie zawiera regulacji, która wprost mówiłaby o tym, że uchybienie terminowi powoduje niemożność wypłaty dofinansowania. Wszelkie nieścisłości powinny być zatem tłumaczone na korzyść wnioskodawcy. Nadto w sprawie nie było żadnego formalnego sposobu ogłoszenia wyników egzaminu, a w każdym razie takie fakty nie zostały ustalone przez organy, zaś fakt że dokumenty umożliwiające złożenie wniosku o wypłatę dofinansowania otrzymano dopiero 7 grudnia 2016 r. (z uwagi na chorobę odebrała je w imieniu przedsiębiorcy żona), przyjęcie, że termin rozpoczął bieg w dniu podanym na świadectwie czeladniczym jest również niewłaściwe, gdyż dopiero od dnia skompletowania i przekazania wnioskodawcy dokumentów przez [...] mógł on w ogóle rozpocząć procedurę ubiegania się o refundację szkolenia. Przedsiębiorca nie był wreszcie informowany o terminie żadnej części egzaminu, a świadectwa czeladnicze zostały przekazane do cechu dopiero w dniu 14 listopada 2016 r., który wydawał je następnie każdemu zdającemu. Złożenie zatem wniosku 28 grudnia 2016 r. było prawidłowe i nastąpiło z zachowaniem terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten, w swej treści wymienia jedynie niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a więc odnosi się on jedynie do formalnej strony uzasadnienia, a nie jego merytorycznej poprawności. I o ile uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, to ogólnikowe wskazywanie przez stronę skarżącą na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi stanowi nieuprawnioną polemikę, która w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej formułowanej jako samodzielny zarzut nie mogła zostać oceniona, tym bardziej bez powiązania powyższych twierdzeń z konkretnymi okolicznościami niniejszej sprawy.
Nie zasługiwały na uwzględnienie także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący nie zdołał podważyć poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, a przedstawiona w nich argumentacja dotyczyła oceny od kiedy należy liczyć trzymiesięczny termin na przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego, a więc wykładni przepisu art. 70b ustawy z 7 września 1991 r. Skarżący zresztą przyznał to wprost w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie w nawiązaniu do naruszenia przepisów procedury, wskazuje, że istotą sprawy "jest ustalenie prawidłowego rozumienia pojęcia ustawowego <>, a tym samym poprzez brak ustalenia od kiedy rozpoczął bieg 3 miesięczny termin dla Skarżącego do złożenia wniosku o dofinansowanie (...)".
Skarżący nie zdołał natomiast wykazać błędów organów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, jego ocenie i odzwierciedleniu w wydawanych decyzjach. Tym samym skarżący nie podważył prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli i uchybienia normom dopełnienia z procedury administracyjnej jak: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 K.p.a. (zarzut 3 – 7).
Przechodząc do analizy ww. zagadnienia, stwierdzić trzeba, że zgodnie z przepisem art. 70b ust. 7 zdanie pierwsze ustawy z 7 września 1991 r. "(d)ofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2". W zdaniu drugim wymieniono, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku, wśród których w punkcie trzecim wskazano "kopię odpowiedniego dyplomu lub świadectwa potwierdzającego zdanie egzaminu (...) albo potwierdzające zdanie tego egzaminu".
W ocenie jednak Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, moment zdania egzaminu, a więc wykładnia tego pojęcia został określony prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie ze swoim leksykalnym znaczeniem, tj. jako dzień, w którym zdający uzyskał pozytywny wynik egzaminu i który został wskazany na świadectwie czeladniczym. Taka też konkluzja wynika z § 20 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu, zgodnie z którym "(z)dający zdał egzamin, jeżeli z etapu praktycznego i etapu teoretycznego egzaminu uzyskał co najmniej oceny dostateczne". Nie ma też podstaw, aby wiązać to pojęcie z innym momentem, w szczególności wydania dyplomu, a więc momentem, w którym możliwe stało się złożenie wniosku o dofinansowanie. Słusznie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, że właśnie po to ustawodawca przewidział w art. 70b ust. 7 ww. ustawy stosunkowo długi, trzymiesięczny termin na złożenie wniosku, aby umożliwić pracodawcy skompletowanie wymaganych dokumentów.
Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi kasacyjnej wskazującej na to, że możliwość weryfikacji egzaminu w drodze skargi dotyczącej prawidłowości przeprowadzenia egzaminu ma świadczyć o tym, że zakończenie egzaminu nie kończy formalnie procedury związanej ze zdawaniem, bowiem pojęcie "zdania egzaminu" ustawodawca łączy z jego pozytywnym wynikiem, co jest samo w sobie podstawą do wydania świadectwa czeladniczego (§ 20 w związku z § 28 ww. rozporządzenia). Nie miał także znaczenia fakt, czy pracodawca był informowany o przebiegu egzaminu, gdyż przepisy nie przewidują takiego obowiązku po stronie podmiotu organizującego egzamin czeladniczy. Konsekwencja uchybienia terminowi w postaci odmowy przyznania dofinansowania wynika z kolei materialnoprawnego charakteru ww. terminu, a na co również wskazywał Sąd pierwszej instancji.
Podsumowując, uznać należało, że skoro moment zdania egzaminu nastąpił 27 września 2016 r., to upływ trzymiesięcznego terminu, nastąpił z upływem dnia, który datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a więc 27 grudnia 2016 r. Tym samym wniosek złożony przez skarżącego prawidłowo został uznany za spóźniony. Nie zostały zatem naruszone przepisy wymienione w zarzutach 1 i 2, tj. art. 70 b ust.7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i § 22 i § 23 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 września 2012 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.