Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I SA/Wa 1395/13 w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości; w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz Gminy Żychlin wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę prawa własności części nieruchomości położonej w Żychlinie, przy ul. [...], oznaczonej na mapie do celów prawnych nr ewid. [...] jako działka nr 91/4 o pow. 104 m2 (część dawnej działki 91/1).
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej ustawa), stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Żychlin prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. [...]), położonej w Żychlinie przy ul. [...], oznaczonej na mapie do celów prawnych nr ewid. [...] jako działka nr 91/4, o pow. 104 m2 (część dawnej działki nr 91/1), dla której w Sądzie Rejonowym w Kutnie – V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Z. i A. małż. G. i była zajęta pod drogę publiczną (drogę lokalną miejską – ul. [...]), na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Płocku Nr 60/XI/90 z dnia 30 kwietnia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa płockiego (Dz. Urz.
Woj. Płockiego Nr 9, poz. 144). Nieruchomość ta pozostawała we władaniu Gminy Żychlin, co potwierdził Burmistrz Gminy Żychlin w pismach z dnia 19 października 2009 r., 29 grudnia 2009 r. i 22 stycznia 2010 r. Nieruchomość ta stała się zatem z mocy prawa własnością Gminy Żychlin na mocy art. 73 ust. 1 i 3 powołanej ustawy z dnia 13 października 1999 r.
W odwołaniu od decyzji A. G. i Z. G. podali, że w 1997 r. Urząd Gminy wykupił część gruntów pod drogę, a od reszty właścicieli wykup miał nastąpić sukcesywnie w miarę posiadanych środków pieniężnych przez Gminę.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i Z. G. wnieśli o uchylenie decyzji i zarzucili, że działka nr 91/4 nie znajduje się w pasie drogi publicznej ul. [...] w Żychlinie. Wskazano, że w 2002 r. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów, która nie wykazała infrastruktury drogi w takich parametrach, jak na mapie prawnej. Wskazano, że mapa nr [...] to nowy projekt drogi ul. [...], zgodny ze stanem faktycznym w 2009r. Na działce nr 91/4 nie ma pokrywy asfaltowej, poboczy, ani rowów. Jest to polna droga.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ nie wykazał wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do gruntu objętego zaskarżoną decyzją.
Sporne jest, czy przedmiotowa działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały nią. Sąd podkreślił przy tym, że z uwagi na to, iż wskazany powyżej przepis ma charakter wywłaszczeniowy, organy zobowiązane były w sprawie w sposób precyzyjny wykazać przesłanki w nim określone. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, w jaki sposób w dniu 31 grudnia 1998 r. przebiegała przedmiotowa droga i jaką część gruntu osób prywatnych wówczas zajmowała.
Sąd przyznał, że w aktach sprawy znajduje się co prawda mapa (k. 1-8) z przebiegiem ulicy, jednak stanowi ona kserokopię, której nie wszystkie strony są poświadczone za zgodność z oryginałem. Ponadto nie wynika z niej w żaden sposób, czy obrazuje ona przebieg drogi w dacie 31 grudnia 1998 r. tym bardziej, że z zapisu na k.1 wynika, iż wykazane na niniejszej mapie granice zostały przyjęte protokołami z 2009 r. Poza tym nie wskazuje czytelnie granic działki nr 91/4, w związku z czym nie można ocenić, czy cała działka została zajęta pod drogę. Sąd podał, że wraz z aktami administracyjnymi zostały co prawda do sądu przesłane inne kopie mapy z dopiskiem, że mapa przedstawia przebieg granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., jednakże powyższa adnotacja jest kserokopią, a ponadto wynika z niej, iż przebieg granic został ustalony na podstawie pisma z Urzędu Gminy oraz dołączonego do niego oświadczenia.
Sąd wskazał, że oświadczenie zastępcy Burmistrza Gminy o tym, że dane uwidocznione na mapie do celów prawnych sporządzonej w dniu 9 października 2009 r. odpowiadają danym w dacie 31 grudnia 1998 r., nie może mieć wpływu na ocenę Sądu. Budzi ono bowiem szereg wątpliwości, gdyż nie wykazano, na podstawie jakich dowodów zastępca Burmistrza Gminy doszedł do takiego wniosku, a poza tym nie zostało wykazane, czy złożone zostało przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie geodezji i kartografii.
W ocenie Sądu I instancji konieczność, aby w aktach sprawy – w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości – została ustalona okoliczność zajęcia przedmiotowego gruntu pod normatywnie określony pas drogowy wynika również z faktu, że skarżący utrzymują, iż droga w 1998 r. miała inny przebieg. Twierdzenie to może potwierdzać – przynajmniej częściowo – pismo z dnia 13 listopada 2008 r., w którym Burmistrz Gminy Żychlin wskazywał, że opracowano projekt koncepcyjny ze wskazaniem linii rozgraniczającej i szerokości pasa drogowego m.in. ul. [...]. Odbyły się dwa spotkania z właścicielami gruntów położonych przy tej ulicy, zaś jej mieszkańcy zapoznawali się z koncepcją przebiegu i wstępnym projektem podziału nieruchomości.
Ponadto informował, że konsekwencją działań podjętych przez gminę będzie przygotowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co z kolei w przyszłości pozwoli na dokonanie faktycznych podziałów. Powyższe zdaje się zatem – zdaniem Sądu I instancji – wskazywać na różnice w tym, jaki teren został zajęty pod drogę w latach 90 poprzedniego wieku i w 2008 r. i te okoliczności organ powinien dokładnie wyjaśnić. Sąd wskazał, że obowiązkiem organów będzie sporządzenie mapy, na której w sposób czytelny zostaną uwidocznione linie rozgraniczające ul. [...] w 1998 r. oraz zaznaczone granice spornej nieruchomości. Organy dokonają także ustaleń, co do wykonywania władztwa publicznoprawnego, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki nabycia nieruchomości określone w art. 73 ust. 1 ustawy.
W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do działki nr 91/4 o pow. 104 m2 przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że jest on wystarczający do dokonania ustaleń zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji,
- - art.141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienie wyroku z pominięciem wszystkich dowodów oraz całokształtu okoliczności sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w aktach sprawy znajduje się mapa do celów prawnych sporządzona w skali 1:500 przez uprawnionego geodetę – E. B., która została przyjęta do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 9 października 2009 r. Powyższy dokument posiada adnotację, że został sporządzony w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz że przedstawia przebieg granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., co potwierdziła posiadająca specjalistyczną wiedzę w zakresie geodezji E. B. na podstawie znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Z. G. – Zastępcy Burmistrza Gminy Żychlin, stanowiącego załącznik do pisma Urzędu Gminy Żychlin z dnia 22 stycznia 2010 r. Wskazano, że w powyższym piśmie Z. G. stwierdził, iż dane uwidocznione na mapie do celów prawnych, która znajduje się w aktach sprawy, odpowiadają danym według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Podkreślono przy tym, że powyższe oświadczenie pochodzi od osoby reprezentującej organ, który z mocy prawa jest zarządcą dróg znajdujących się na terenie Gminy Żychlin, a co za tym idzie posiada wiedzę na temat rzeczywistego przebiegu pasa ulicy [...].
W ocenie organu oznacza to, że nie można odmówić mu mocy dowodowej. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby fakt sporządzenia ww. mapy na podstawie protokołów z 2009 r. wykluczał możliwość ustalenia na jej podstawie stanu faktycznego, który istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. Podniesiono, że opisana mapa do celów prawnych przyjęta do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 9 października 2009 przedstawia granicę drogi publicznej – ul. [...] wraz z granicami działek, z których wydzielone zostały grunty zajęte pod drogę publiczną. Granice działek uwidocznionych na powyższym dokumencie są czytelne, a co za tym idzie nie uniemożliwiają weryfikacji przebiegu ulicy [...], w pasie której położona jest działka nr 91/4. Wskazano też, że z ww. mapy wynika, iż na działce nr 91/4 znajdują się elementy infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w postaci rowu odwadniającego oraz pasa izolacyjnego.
Fakt ten wynika również ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej dotyczącej między innymi działek leżących w pasie ulicy [...], na których wyraźnie uwidoczniony jest ślad po ww. urządzeniach.
Wskazano, że wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane jest z jej utrzymaniem. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Podkreślono, że ze znajdujących się aktach sprawy kopii sprawozdań z wykonania budżetu Gminy i Miasta Żychlin z okresu od 1991 r. do 1994 r. oraz oświadczeń pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej w Żychlinie oraz Urzędu Gminy w Żychlinie wynika, że zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne, dotyczące ulicy [...], w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, zarówno w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r., jak i po nim. W ocenie organu władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. i Z. G. wnieśli o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu I instancji. Nie zgodzili się z argumentami skargi kasacyjnej, że mapa prawna sporządzona w 2009 r. przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przedstawiała przebieg granic drogi ulicy [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Jest to bowiem nowy projekt poszerzonej drogi ulicy [...]. Wskazali, że wszystkie ich działki, w tym działka 91/4, w skład drogi weszły dopiero w 2009 r., zaś do tego czasu działki te były uprawiane rolniczo. Podali, że droga na ulicy [...] stała się drogą publiczną z chwilą podjęcia uchwały Rady Gminy i Miasta Żychlin nr 151/XXXI/2000 w dniu 27 listopada 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.
Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim opis materiału dowodowego nie pomija żadnego ze zgromadzonych w aktach dowodu. W szczególności należy stwierdzić, że argumentacja skargi kasacyjnej wadliwie identyfikuje stanowisko Sądu I instancji jako dyskwalifikujące moc dowodową dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego. Sąd I instancji w żadnym zakresie nie odnosił się do prawidłowości sporządzonej mapy, natomiast ocenił materiał zgromadzony w aktach postępowania pod kątem jego miarodajności dla wykazania okoliczności istotnych dla sprawy, dostrzegając zasadnie jego wady. Sporne, a jednocześnie istotne z punktu widzenia zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy w sprawie było, czy na dzień 31 grudnia 1998 r. działka była zajęta pod drogę i w jakiej części.
Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie stwierdził, że w sprawie nie doszło do skutku w postaci nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy. Sąd stwierdził jedynie, że materiał mający poświadczać istotną dla tego skutku przesłankę zajęcia gruntu pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie może zostać uznany za przekonujący. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji, przyjętych w oparciu o materiał sprawy, że ulica [...] po roku 2008 była rozbudowywana i przebudowywana. Mapa wykorzystana w sprawie, przyjęta do zasobu geodezyjnego została wykonana w roku 2009. Sąd I instancji zwrócił w związku z tym uwagę, że znajdująca się w aktach mapa z przebiegiem ulicy ilustruje przebieg granic przyjętych protokołami z roku 2009 i jest w części niepoświadczoną za zgodność kopią. Opisując stan materiału sprawy Sąd I instancji uwzględnił także, że wraz z aktami została przesłana inna kopia przedmiotowej mapy, opatrzona adnotacją (także w formie niepoświadczonej kopii), że mapa przedstawia przebieg granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Zasadnie jednak Sąd zwrócił uwagę, że autorka mapy naniosła tę adnotację nie w wyniku wykorzystania materiałów geodezyjnych udostępnionych jej z zasobu, ale z powołaniem się na oświadczenie zastępcy Burmistrza Gminy o tym, że dane uwidocznione na mapie do celów prawnych sporządzonej w dniu 9 października 2009 r. odpowiadają danym w dacie 31 grudnia 1998 r. W tym kontekście nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji pominął w ocenie tego materiału art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, regulujący obowiązki geodety sporządzającego opracowanie geodezyjne.
Uprawniony geodeta nie opatrzył sporządzonego pracowania bezwarunkową adnotacją, że ilustruje ono stan na dzień 31 grudnia 1998 r., co można byłoby uznać za nadanie materiałowi wiarygodności w oparciu o zawodową wiedzę i analizę materiałów źródłowych. Powołanie się na oświadczenie zastępcy Burmistrza oznacza, że to w istocie zastępca Burmistrza, poprzez swoje oświadczenie, poświadczył, że mapa sporządzona w roku 2009 odpowiada stanowi z 31 grudnia 1998 r. Również w skardze kasacyjnej podnosi się, że z racji wykonywanych zadań osoba ta ma wiedzę faktyczną na temat stanu istniejącego w przeszłości. Ta kompetencja nie może jednak wpłynąć na przyjęcie, że złożona mapa, opatrzona adnotacją w formie niepoświadczonej kopii, stanowi dostateczny dowód poświadczający stan faktyczny istniejący 31 grudnia 1998 r. Skoro ustalenia uprawnionego geodety nie zostały w tym zakresie poczynione w trybie przygotowania opracowania geodezyjnego i w oparciu o materiały geodezyjne, to moc dowodowa oświadczenia o zgodności mapy ze stanem faktycznym istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga potwierdzenia w innych materiałach dowodowych.
Oprócz powołania się na autorytet zastępcy Burmistrza, akta sprawy nie zawierają materiałów, które pozwoliłyby Sądowi I instancji zweryfikować, czy istotnie do roku 2009 stan zagospodarowania przedmiotowej działki się nie zmienił. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie w postępowaniu administracyjnym przez Sąd I instancji nie jest zatem wadliwa, zasadnie zwraca uwagę na jego braki, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, nie doszło w sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak też art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.