Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2999/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 304/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [..] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [..] października 2018 r.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej skarżący) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [..] października 2018 r., dotyczącej odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 dalej ustawa o Policji) za lata 2011-2013,utrzymał ją w mocy.

Komendant Główny Policji stwierdził, że skarżący, funkcjonariusz policji, raportem z dnia 4 czerwca 2011 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. o wyrażenie zgody na podjęcie studiów niestacjonarnych na kierunku "[..]" w roku akademickim 2011/2012 i skierowanie go odbycia studiów do [..] w [..]. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. pozytywnie ustosunkował się do wniosku policjanta, umieszczając na egzemplarzu raportu odcisk pieczęci o treści "zgoda" wraz z własnoręcznym podpisem. Po ukończeniu w 2013 r. studiów oraz wystąpieniu ze służby (14 września 2018 r.), skarżący raportem z 24 września 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. o wypłacenie mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Jak uzasadnił: "przedmiotowe godziny nadliczbowe zostały przez niego nadpracowane w trakcie studiów niestacjonarnych drugiego stopnia w [..] w [.] dla funkcjonariuszy [..] ze skierowaniem, na które uczęszczał w latach 2011-2013".

Rozstrzygając sprawę organ stwierdził, że jej istotą jest ustalenie czy czas, w którym policjant odbywał studia w trybie niestacjonarnym, można uznać za czas pełnionej przez niego służby w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o Policji. Jak wynika z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, rozkład czasu służby policjanta skierowanego do Wyższej Szkoły Policji, szkoły policyjnej lub ośrodka szkolenia Policji jest określony programem nauczania i regulaminem studiów lub programem szkolenia. Kluczowym jest ustalenie, czy w tej konkretnej sprawie strona została skierowana do [..], czy tylko udzielono jej na to zgody. Skierowanie, jako szczególna kategoria polecenia służbowego, umożliwia zakwalifikowanie czasu realizacji obowiązków służbowych wynikających z programu nauczania i regulaminu studiów lub programu szkolenia jako czasu służby w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o Policji.

W tym przypadku nie można, zdaniem organu, zakwalifikować czasu studiów skarżącego w [..] w latach 2011-2013 jako czasu służby z uwagi na fakt, że nie nastąpiło skierowanie na te studia rozumiane jako wydanie polecenia służbowego podjęcia tego rodzaju kształcenia. Skoro zatem uczestnictwo w zajęciach dydaktycznych w trakcie odbywania studiów w [..] nie może zostać zakwalifikowane jako czas służby skarżącego, nie może być mowy o nabyciu prawa do czasu wolnego od służby na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, a tym samym prawa do ekwiwalentu pieniężnego za ten czas, stosowanie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Sąd stwierdził, że istotą sporu, który zaistniał w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżący studiował w [..] w latach 2011 – 2013 na zasadzie skierowania i czy przysługiwały mu z tego tytułu uprawnienia pieniężne oraz związane z rozliczeniem czasu służby, czy też uzyskał tylko zgodę na podjęcie studiów we własnym zakresie. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący przedstawił przełożonemu wniosek o wyrażenie zgody na podjęcie studiów niestacjonarnych i skierowanie go do [.].. W ocenie Sądu pisemny zapis organu – zgoda - jest decyzją administracyjną bez uzasadnienia, wydaną w trybie art. 33 ust.2 ustawy o Policji, akceptującą w pełni wniosek złożony przez policjanta. Zdaniem Sądu istnieją podstawy aby powyższą decyzję uznać za skierowanie na studia w rozumieniu art. 122 ust.1 tejże ustawy, czy też § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów.

Skarżący wyjeżdżając na zajęcia w szkole wyższej przez cały okres studiów (lata 2011 -13) korzystał ze służbowego samochodu, miał rozliczane delegacje, a wyjazd ten był traktowany jako polecenie wyjazdu służbowego. W przypadku tylko wyrażenia,,zgody‘’ niezrozumiałym wręcz pozostawałaby kwestia potrzeby wydawania polecenia wyjazdu służbowego. W tych okolicznościach rozważania organu i wskazywanie tylko różnicy semantycznej znaczenia słów,,zgoda‘’ i,,skierowanie‘’ bez rozważenia całokształtu okoliczności występujących w sprawie nie pozwalają, zdaniem Sądu, ustalić rzeczywistej intencji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. W ocenie Sądu kolejnym zagadnieniem, który należało podnieść jest kwestia, czy podjęcie studiów niestacjonarnych w [.]. przez funkcjonariusza rodziło uprawnienia w zakresie rozkładu służby. W tym zakresie Sąd odwołał się do przepisu § 13 rozporządzenia z 18 października 2001 r., który stanowi, że rozkład czasu służby policjanta skierowanego do Wyższej Szkoły Policji, szkoły policyjnej lub ośrodka szkolenia policji jest określony programem nauczania i regulaminem studiów lub programem szkolenia.

Wskazany przepis nie dokonuje podziału na studentów studiów stacjonarnych lub niestacjonarnych, a nakazuje uwzględnienie czasu zajęć na uczelni jako czasu służby. Fakt, iż skarżący nie występował o przyznanie mu czasu wolnego za czas zajęć dydaktycznych w okresie 2011 - 2013 nie może przesądzać, iż takie uprawnienie mu nie przysługiwało. Przedmiotowe roszczenie o charakterze niepieniężnym (prawo do czasu wolnego) w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przekształciło się w roszczenie pieniężne – ekwiwalent pieniężny. Roszczenie pieniężne zgodnie z art. 107 ustawy o Policji przedawnia się zaś z upływem trzech lat.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez:
2. a) nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku tych przepisów postępowania, które zdaniem Sądu I instancji zostały naruszone, co czyni iluzoryczną podstawę uchylenia wskazaną jako art. 145 § 1pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.,
3. b) braku wskazań co do dalszego postępowania organu, wobec czego nie jest możliwym jego wykonanie, w związku ze stwierdzeniem naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.,
4. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie:
5. a) iż adnotacja "zgoda" dokonana na raporcie policjanta stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w art. 107 § 4 Kpa, pomimo iż z art. 3 § 3 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów wynika, iż jest to co prawda sprawa osobowa, jednakże należąca do spraw wynikających z podległości służbowej policjantów i nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej,
6. b) że do skarżącego miał zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, w sytuacji gdy zgoda na odbycie studiów niestacjonarnych nie jest tożsama ze skierowaniem na studia do [..], zaś czas zajęć dydaktycznych nie jest w takiej sytuacji czasem służby,
7. c) że skarżący został skierowany na studia, pomimo iż Sąd w ogóle nie odniósł się do warunków i trybu, w jakim możliwe jest skierowanie na studia policjanta, a zwłaszcza pominięcie rozważań nad przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji, w tym § 14 oraz § 68 jak też art. 34 ust. 3 ustawy o Policji oraz pominięciu rozważań nad kwestią w jakim charakterze [.] zorganizowała studia na kierunku " [..]",
8. 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez uchylenie prawidłowych rozstrzygnięć, tj. nr [..] Komendanta Głównego Policji z dnia [.] stycznia 2019 r. oraz nr [..] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R.u z dnia [.] października 2018 r. pomimo, iż nie naruszały one art. 114 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 33 ust. 1-6 i art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd całkowicie pominął obowiązek wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, ani nie zawarł jakichkolwiek wskazań co do dalszego biegu postępowania administracyjnego, pomimo wydanie wyroku kasatoryjnego. Zdaniem skarżącego, ustalenia Sądu co do nadania adnotacji "zgoda" charakteru decyzji administracyjnej są przedwczesne i zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ podniósł, że z przepisów nie wynika, aby istniało uprawnienie do "bycia kierowanym na studia", zatem organ nie ma możliwości, z uwagi na art. 6 k.p.a., do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. Skierowanie jest zresztą poleceniem służbowym, a nie decyzją administracyjną, od której służy odwołanie, a co nie zostało w ogóle rozważone przez Sąd.

Co więcej, Sąd błędnie uznał, że § 13 rozporządzenia z 18 października 2001 r. ma zastosowanie w sytuacji odbywania przez policjanta studiów niestacjonarnych. Istotne jest również, zdaniem organu, że skarżący odbywał studia poza jednostkami Policji (poza ogólnymi potrzebami szkoleniowymi), a więc "na własną rękę".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając o tym, czy skarga ta może w ogóle zostać uwzględniona, czy też nie.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a., choć dotknięta jest pewnymi mankamentami. Została ona oparta na podstawie uregulowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się generalnie do wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wytknąć należy w pierwszym rzędzie pełnomocnikowi skarżącego, iż sformułował te zarzuty bez dostatecznej precyzji i logicznej konsekwencji w prowadzeniu swojego wywodu. O ile bowiem oparcie skargi na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i powiązanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. (w powiązaniu z innymi przepisami p.p.s.a.) jest logiczną konsekwencją zastosowanej podstawy kasacyjnej, o tyle powiązanie podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., za takowe nie może być uznane, gdyż naruszenie akurat tego przepisu łączyć należy z podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z tej przyczyny rozpatrywanie zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w ramach podstawy z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. jest niedopuszczalne, gdyż wykraczałoby poza granice zakreślone przez kasatora tą podstawą skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku tych przepisów postępowania, które zdaniem Sądu I instancji zostały naruszone, co czyni iluzoryczną podstawę uchylenia wskazaną jako art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz braku wskazań co do dalszego postępowania organu, wobec czego nie jest możliwym jego wykonanie, w związku ze stwierdzeniem naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., jest nieuzasadniony.

Treść zaskarżonego wyroku jest konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia innego stanu faktycznego niż organy, co wynikało z odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego i w konsekwencji tego doprowadziło do zastosowania przez sąd przy wydaniu wyroku innych przepisów prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyroku, co wywiera ten skutek, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi Sądu I instancji. Istota stanu faktycznego ustalonego przez Sąd orzekający w pierwszej instancji sprowadza się zaś do przyjęcia, że "zgoda" przełożonego była skierowaniem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy. Przepis ten ma charakter materialnoprawny. W związku z brakiem zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zagadnienie to również nie będzie podlegało ocenie, a sąd odwoławczy odniesie się do kwestii prawa materialnego w zakresie koniecznym ze względu na podniesione zarzuty procesowe.

W konsekwencji Sąd II instancji jest związany, zarówno stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku, jak i wykładnią przepisów prawa materialnego poczynioną przez Sąd I instancji. Zakres tego związania wytycza granice skuteczności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do ceny merytorycznej zarzutu z punktu pierwszego skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji ustalił, iż skarżący studiował w latach 2011-2013 w [..] w oparciu o skierowanie, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o Policji (zwanej dalej ustawą). Zgodnie z tym przepisem policjant skierowany do szkoły lub na przeszkolenie albo na studia w kraju otrzymuje uposażenie oraz inne należności pieniężne. Sąd I instancji uznał, iż umieszczona na raporcie J. P. z 4 czerwca 2011 r. odciśnięta pieczęcią "zgoda" jego przełożonego wraz z własnoręcznym podpisem przełożonego jest skierowaniem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ze względu na lapidarność aktu organu, którym pozytywnie rozpoznał wniosek skarżącego, rzeczywistą wolę organu należało ustalać przez pryzmat w pierwszym rzędzie treści raportu J.P. z dnia 4 czerwca 2011 r., którym zwrócił się on z wyraźnym wnioskiem "o skierowanie" go do [..], a przełożony udzielił zgody na tak sformułowane żądanie. Po drugie, treść aktu woli organu wywieść należało z czynności prowadzących do jego wykonania. Zachowania organu następujące po jego wydaniu wskazują na rzeczywistą jego wolę przy wyrażaniu "zgody". Przełożony skarżącego przyznał mu zakres uprawnień, które bez wątpienia przysługują z mocy przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości i zasad otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez policjanta skierowanego do szkoły lub na przeszkolenie albo na studia w kraju, policjantom, którzy zostali skierowani na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy do szkoły, na przeszkolenie lub na studia w kraju. Ten stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji stał się podstawą jego ustaleń walidacyjnych o charakterze materialnoprawnym, a następnie wyroku.

Zgodzić się należy jednakże z kasatorem, iż Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu jakie przepisy procesowe zostały przez organ naruszone mimo, iż wyrok swój oparł na stwierdzeniu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Analiza rozumowania sądu wynikająca z treści uzasadnienia nie pozostawia jednak żadnych wątpliwości, iż podstawą wyroku była odmienna ocena zebranych w sprawie dowodów, prowadząca do ustalenia innego stanu faktycznego oraz naruszenia prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok zapadły w sprawie jest prawidłowy, mimo że jego uzasadnienie w części przez przywołanie jako podstawy jego wydania naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. jest niepełne, gdyż nie wskazuje na przepisy procesowe, których naruszenia dopuściły się organy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż stwierdzony błąd uzasadnienia wyroku, mającego – co należy podkreślić - charakter wtórny względem samego wyroku, nie mógł wywrzeć wpływu na ocenę zapadłego w sprawie wyroku.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, w tym przede wszystkim jaki stan faktyczny stał się podstawą zaskarżonego wyroku. Ten element uzasadnienia ma kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem Sąd I instancji dokonał innej oceny dowodów i poczynił odmienne ustalenia faktyczne aniżeli organy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut organu, iż z treści wyroku nie wynikają wskazania co do dalszego postępowania w związku z uchyleniem obu decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji dokonał szerokiej wykładni przepisów prawa materialnego, na gruncie której doszedł do jednoznacznego wyrażenia stanowiska prawnego, iż skarżący przez adnotację swojego przełożonego na jego raporcie z dnia 4 czerwca 2011 r. został skierowany w rozumieniu art. 122 ust. 2 ustawy na studia w [..], które następnie odbywał w latach 2011 -2013. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter prejudycjalny, gdyż przesądza o zakresie uprawnień policjanta, które stały się przedmiotem jego żądania w rozpoznawanej sprawie. Poprzestanie przez sąd orzekający na tym ustaleniu byłoby wystarczające dla określenia toku dalszego działania organu. Bez względu na to Sąd I instancji udzielił w końcowej części uzasadnienia jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, zaczynających się od zdania "w ocenie Sądu kolejnym zagadnieniem, które należy podnieść jest kwestia...".

Skarżący kasacyjnie nie wskazał, ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w jaki sposób Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył przepisy art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co oznacza, iż nie mogło okazać się uzasadnione ich naruszenia, skoro nie sposób stwierdzić w jaki sposób przepisy te zostały naruszone. Mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, a strona precyzyjnie określiła na czym polega ich naruszenie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Z tych względów nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów naruszenia powyżej wskazanych przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, iż zarzuty sformułowane w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż adnotacja "zgoda" dokonana na raporcie policjanta stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w art. 107 § 4 Kpa, pomimo iż z art. 3 § 3 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów wynika, iż jest to co prawda sprawa osobowa, jednakże należąca do spraw wynikających z podległości służbowej policjantów i nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, jest pozbawiony podstaw z dwóch powodów.

Po pierwsze, istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy przez użycie przez organ sformułowania "zgoda" doszło do skierowania skarżącego do odbycia kształcenia. Nie była nią natomiast teoretycznoprawna kwalifikacja aktu o skierowaniu. Bez względu na to, czy zgoda zostanie uznana za akt administracyjny zewnętrzny (tj. za decyzję administracyjną), czy też zostanie potraktowania jako akt wewnętrzny, to wywołuje one skutki prawne w zakresie uprawnień policjanta, wynikające z przepisów ustawy oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. W związku z tym, iż poza istotą sporu, a tym samym granicami skargi kasacyjnej pozostaje ustalenie prawnej formy skierowania, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy, to zarzut określony w punkcie 2 a nie mógł okazać się skuteczny.

Po drugie, skierowanie, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy, jest instytucją prawa materialnego, gdyż jego istota sprowadza się do czasowej modyfikacji treści stosunku służbowego policjanta. Zakres zmian praw i obowiązków służbowych policjanta odbywającego kształcenie na podstawie skierowania uregulowany został przede wszystkim w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości i zasad otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez policjanta skierowanego do szkoły lub na przeszkolenie albo na studia w kraju (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 37). W skardze kasacyjnej nie został podniesiony jednak zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Przepisy procesowe, w tym także te zawarte w k.p.a., nigdy nie przesądzają o formie prawnej załatwienia danej sprawy administracyjnej. Ich zasadniczym przedmiotem jest określenie toku postępowania nakierowanego na załatwienie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej oraz określenie elementów tego aktu.

W przypadku spraw służbowych policjanta zastosowanie znajdują akty administracyjne zewnętrzne oraz wewnętrzne. Ustawodawca niestety nie określił expressis verbis we wszystkich przypadkach formy prawnej załatwienia danego problemu, zamieszczając w ustawie odrębny przepis określający formę prawną rozstrzygnięcia. W takich sytuacjach ustalenie formy załatwienia skonkretyzowanego rodzaju sprawy wymusza przeprowadzenia złożonych procesów interpretacji przepisu/ów prawa materialnego, połączonych często z wykładnią przepisów określających formę załatwienia innych spraw służbowych policjanta. Wymaga to zastosowania nie tylko reguł wykładni językowej, systemowej, funkcjonalnej, dyrektyw preferencyjnych, czy domniemań interpretacyjnych, lecz czasami także argumentacji a contrario lub argumentacji a fortiori. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie został oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stąd też wzruszenie wykładni Sądu I instancji w odniesieniu do charakteru prawnego skierowania, tj. oceny Sądu I instancji, iż skierowanie jest decyzją, o której mowa w art. 107 § 4 k.p.a. nie może nastąpić wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż przepisy procesowe nie przesądzają o formie prawnej załatwienia danej sprawy. Taka kwalifikacja prawna "zgody" wynikała z wykładni przepisów prawa materialnego. Z tych przyczyn zarzut 2 a nie mógł okazać się uzasadniony.

Zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że do skarżącego miał zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, w sytuacji gdy zgoda na odbycie studiów niestacjonarnych nie jest tożsama ze skierowaniem na studia do [..], zaś czas zajęć dydaktycznych nie jest w takiej sytuacji czasem służby, jest bezzasadny.

Sąd I instancji przyjął, iż zgoda na raporcie skarżącego z 4 czerwca 2011 r. była skierowaniem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy. Brak skutecznego podważenia tego założenia przesądza o bezzasadności tego zarzutu i oznacza, iż do skarżącego zastosowanie znajduje § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, który nie różnicuje zakresu praw i obowiązków policjanta w zależności od trybu pobierania nauki. Rozkład czasu służby policjanta skierowanego do Wyższej Szkoły Policji, szkoły policyjnej lub ośrodka szkolenia Policji jest określony programem nauczania i regulaminem studiów lub programem szkolenia. Skierowanie policjanta powinno tym samym uwzględniać czas przeznaczony na studia w rozkładzie jego czasu służby.

Nie znajduje podstaw zarzut określony w punkcie drugim "c". Zwrócić należy w pierwszym rzędzie uwagę, iż nie jest poprawne sformułowanie zarzutu w ten sposób, że "skarżący został skierowany na studia, pomimo iż Sąd w ogóle nie odniósł się do warunków i trybu, w jakim możliwe jest skierowanie na studia policjanta, a zwłaszcza pominięcie rozważań nad przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji". Poprawnie zbudowany zarzut musi być skonkretyzowany przez wyraźne wskazanie konkretnych przepisów oznaczonego aktu normatywnego, które według kasatora zostały naruszone. Wymogu tego nie spełnia odwołanie się do całości aktu prawnego. Z tej przyczyny możliwe jest tylko odniesienie się do tych jednostek redakcyjnych zacytowanego wyżej rozporządzenia, które zostały wyraźnie wskazane w zarzucie.

Kasator nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie przez wyrok Sądu I instancji przepisów § 14 oraz § 68 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji, w tym § 14 oraz § 68 jak też art. 34 ust. 3 ustawy o Policji.

Przepis § 68 rozporządzenia reguluje kwestię, które winien uwzględniać jego przełożony na etapie kierowania skarżącego do odbycia studiów, które przyjęło formę zgody. Stąd też zagadnienie to nie jest prawnie relewantne na gruncie tej sprawy, gdyż Sąd nie stosował tego przepisu. Ten sam argument należy odnieść do przepisu § 14, którego adresatem jest policjant skierowany do odbycia szkolenia. Z kolei przepis art. 34 ust. 3 ustawy o Policji reguluje zagadnienia mianowania lub powołania na stanowisko służbowe w Policji i nie był przedmiotem zastosowania przez Sąd I instancji. Z tych przyczyn zarzuty określone w punkcie trzecim skargi kasacyjnej były bezzasadne.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez uchylenie prawidłowych rozstrzygnięć, tj. nr [.]. Komendanta Głównego Policji z dnia [..] stycznia 2019 r. oraz nr [..] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [.]. października 2018 r. pomimo, iż nie naruszały one art. 114 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 33 ust. 1-6 i art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Zarzut ten w swej istocie pozbawiony jest elementu treściowego, gdyż opiera się na apriorycznym założeniu, że zaskarżone rozkazy personalne były prawidłowe i nie wyjaśnia w jaki sposób miało dojść do naruszenia przywołanych przepisów. Nie znajduje on także swojego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tej sytuacji w związku ze związaniem Naczelnego Sądu Granicami skargi kasacyjnej nie jest prawnie dopuszczalne, aby to sąd odwoławczy zastąpił kasatora w jego roli i prawidłowo sformułował lub dookreślił ten zarzut.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.