Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 4 października 2004 r. II SA/Ka 2410/02, uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z 19 sierpnia 2002 r. (...), w przedmiocie wymierzenia Pawłowi F. kary dyscyplinarnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Komendant Powiatowy Policji w Z., orzeczeniem z 8 lipca 2002 r. na zasadzie par. 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. nr 4 poz. 14/, uznał Pawła F. winnym tego, że w dniu 12.02.2002 r. pełniąc służbę patrolową opuścił rejon służbowy bez wcześniejszego powiadomienia przełożonego, czyli - czynu wyczerpującego znamiona naruszenia dyscypliny służbowej - niewykonania polecenia przełożonego w związku z art. 58 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./ oraz tego, że nie powiadomił bezpośredniego przełożonego o okoliczności utrudniającej realizację zadania, tj. czynu naruszającego par. 13 ust. 2 zarządzenia Komendanta Głównego policji z 20 maja 1993 r., w konsekwencji czego wymierzył mu karę dyscyplinarną upomnienia.
Obronę policjanta zasadzającą się na konieczności załatwienia potrzeby fizjologicznej, organ uznał za chybioną, gdyż w każdym przypadku pełniący służbę jest obowiązany zawiadomić dyżurnego o przeszkodzie uniemożliwiającej wykonywanie zadań. Niezależnie od tego organ podkreślił, iż w rejonie patrolowym znajdują się publiczne toalety, stąd zbędne było udawanie się w tym celu do komisariatu. W odwołaniu Paweł F. domagał się zmiany powyższego orzeczenia. W jego ocenie - nie naruszył dyscypliny służbowej w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie takiej kary. Ś. Komendant Wojewódzki Policji, orzeczeniem z 19.08.2002 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia wskazując na uchybienia procesowe, polegające na dokonaniu wadliwych ustaleń faktycznych i naruszenie prawa materialnego poprzez wymierzenie zbyt surowej kary. W motywach skargi podkreślił przyczynę opuszczenia rejonu służby, wskazując, iż komenda policji, do której się udał jest odległa od niego o 300 metrów, a jazda samochodem zabiera 2 minuty.
Będąc tam miał zamiar powiadomić dyżurnego osobiście o tym fakcie, co mu uniemożliwiono przeprowadzając kontrolę. Podał też, że załatwienie potrzeby fizjologicznej w tym rejonie, z uwagi na stan sanitariatów, nie było możliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał zarzuty skargi za częściowo uzasadnione, co przy uwzględnieniu zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu, nie można było przejść do porządku nad istotnymi uchybieniami procesowymi, jakich dopuścił się organ II instancji, rzutującymi również na trafność zastosowania przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, zaskarżone orzeczenie uchybia w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przepisowi art. 107 par. 3 Kpa, ponieważ nie zawiera elementów wymaganych przez ten przepis. Nie dostrzegł organ odwoławczy, iż przepis art. 138 Kpa sytuuje go na równi z organem I instancji, jak chodzi o obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Utrwalone jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym organy administracyjne obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, na podstawie materiału zebranego w postępowaniu przed organami obu instancji.
Organ wyższego stopnia jest upoważniony do skorzystania z materiału zgromadzonego przez organ I instancji, jak też do jego uzupełnienia. Wynika to wyraźnie z brzmienia par. 32 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia. Organ odwoławczy nie jest powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w pierwszej instancji, ani wyłącznie do oceny zasadności zarzutów odwołania. Oznacza to, że wydane przezeń orzeczenie winno zawierać zarówno pełne ustalenia faktyczne, jak też wskazanie dowodów, na jakich organ się oparł, ich ocenę wiarygodności oraz rozważenie faktyczne i prawne wraz z oceną zarzutów odwołania.
W ocenie Sądu, oparcie się na materiale zebranym przez organ I instancji nie wyklucza dokonania odmiennych ustaleń faktycznych w postępowaniu odwoławczym, zaś ocena wiarygodności dowodów jest istotnym czynnikiem pozwalającym na weryfikację poprawności tych ustaleń. Podobnie rzecz się ma w zakresie rozważań dotyczących przepisów prawa materialnego oraz zasad wymiaru kary.
Tymczasem - zdaniem Sądu - zaskarżone orzeczenie tym regułom uchybiło. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do oceny poprawności przeprowadzonego dotychczas postępowania, trafności wydanego w jego wyniku orzeczenia oraz przeanalizował zarzuty odwołania. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ nie przedstawił faktów, które uznał za udowodnione, nie dokonał żadnej oceny zebranych dowodów, nie dał wyrazu analizie faktycznej i prawnej w zakresie okoliczności popełnienia czynu, jego charakteru, jak też wymiaru kary.
W tym stanie rzeczy zajęte przezeń stanowisko oraz zaprezentowane wywody musiały zostać uznane za gołosłowne i naruszające zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, zaś wydane orzeczenie - za uchylające się spod oceny legalności.
W niniejszym postępowaniu administracyjnym doszło także do naruszenia par. 19 ust. 1 rozporządzenia z 19.12.1997 r. precyzującego czas zakończenia postępowania dowodowego, jego par. 22 ust. 1 określającego obowiązek zapoznania obwinionego z materiałem sprawy i pouczenia o prawie zgłoszenia wniosku o jego uzupełnienie, par. 22 ust. 7 statuującego obowiązek wydania postanowienia o zamknięciu postępowania dowodowego oraz sporządzenia sprawozdania, nadto według Sądu, są wątpliwości co do zastosowania się przez organ odwoławczy do reguły par. 32 ust. 6 tegoż aktu. Przy czym dla bytu podniesionych uchybień oraz ich oceny i wpływu na wynik postępowania, nie jest istotny fakt, iż skarżący przyznał się do zarzucanego czynu, zwłaszcza gdy zwalczał on negatywny skutek w postaci wszczęcia, prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i wymierzenia mu kary. Nie ma też - w ocenie Sądu - znaczenia rodzaj czynu - kara jaką zań wymierzono oraz fakt jej zatarcia.
Każde bowiem postępowanie winno przestrzegać przepisanych zasad. Sąd zwrócił też uwagę na niezbyt wyczerpujące wywody w zakresie wymiaru kary, w szczególności dotyczące zastosowania zasad wyrażonych w par. 27 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia. Uzasadnienie dla wymierzenia kary winno nadto uwzględniać zarówno aspekt subiektywny, jak i obiektywny jej oddziaływania. Wytknął też Sąd organom orzekającym, iż nie oceniły sprawy przez pryzmat ewentualnego zastosowania par. 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, a więc nie zbadały czy nie zachodzi przesłanka przemawiająca za możliwością nie wszczynania postępowania dyscyplinarnego z powodu popełnienia czynu o charakterze mniejszej wagi.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w K., reprezentowany przez radcę prawnego Marka S., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 107 par. 3 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia nie zawarł pełnych ustaleń faktycznych i nie wskazał dowodów, na jakich się oparł i nie dokonał oceny ich wiarygodności, co miało skutkować uchyleniem orzeczenia spod oceny legalności, podczas gdy organ przywołał w uzasadnieniu orzeczenia opartego o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19.12.1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, wszystkie okoliczności mające wpływ na treść orzeczenia i ocenił zarzuty postawione w odwołaniu.
W związku z tym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że postępowanie dyscyplinarne w stosunku do policjantów podlegało przed 2004 r. jak i obecnie kontroli sądowej sądu administracyjnego, jako sprawa, co do której przepis ustawy szczególnej przewiduje taką sądową kontrolę. W związku z tym, nie należy te sprawy dyscyplinarne i wydane w nich orzeczenia, oceniać jako prowadzone w trybie Kpa, a orzeczenia dyscyplinarne - jako decyzje administracyjne, do których mają zastosowanie przepisy Kpa. Przepisy rozporządzenia MSWiA z 19.12.1997 r. całościowo regulowały prowadzenie postępowania dyscyplinarnego i dlatego nie można zgodzić się z przyjętym stanowiskiem Sądu, że wydając orzeczenie, organ odwoławczy naruszył przepis art. 107 par. 3 Kpa i nie zastosował się do art. 138 Kpa, skoro organ miał obowiązek postąpić - w myśl uregulowań cyt. rozporządzenia - i zastosował się do nich.
Natomiast Sąd, zauważając, że organ odwoławczy ocenił poprawność przeprowadzonego dotychczas postępowania, trafność wydanego - w jego wyniku - orzeczenia i przeanalizowanie zarzutów odwołania, uznał, iż organ ten powinien w tym zakresie zastosować się do przepisów Kpa, co stoi w sprzeczności z narzuconymi regułami, wynikającym z rozporządzenia MSWiA z 19.12.1997 r., do których to organ się zastosował. Sąd nadto w uzasadnieniu wyroku, nakazuje rozpatrzyć ponownie sprawę po uzupełnieniu o wymagane dokumenty i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego w naprowadzonych kierunkach, ale organ nie będzie w stanie wykonać tego z powodu przedawnienia karalności skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Stosownie do postanowień art. 183 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 par. 2 omawianej ustawy, nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy, mogą stanowić:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w K., w podstawie kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawa materialnego, a to art. 107 par. 3 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie. Powołany w podstawie kasacyjnej art. 107 par. 3 Kpa nie jest przepisem prawa materialnego lecz przepisem procedury administracyjnej, której Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego nie stosuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, czyni to w ramach uregulowań zawartych w ww. ustawie z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza podstawę kasacji oprzeć na przesłance wskazanej w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy /naruszenie przepisów postępowania/ to musi wskazać konkretny przepis tej ustawy, który Sąd naruszył i wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie stawiając w podstawie kasacji zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, wnoszący skargę kasacyjną nie podał żadnej normy prawnej z tego zakresu. Do tak postawionego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść. Jeżeli oparcie podstawy kasacji na naruszeniu prawa materialnego było w tej sprawie wynikiem błędu /a na to wskazywałoby uzasadnienie skargi kasacyjnej/, a w istocie wnoszącemu skargę kasacyjną chodziło o postawienie Sądowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to - jak zaznaczono - należało w podstawie kasacyjnej wskazać wyraźnie określony przepis ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które reguluje postępowanie przed sądami administracyjnymi. Tego w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna złożona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 cyt. wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało ją oddalić.