Postanowienie NSA z 26 stycznia 2007 r., I OSK 30/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 26 stycznia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 716/06 odrzucające skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia oddalić skargę kasacyjną

Skład

Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 716/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że organ pierwszej instancji - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] wydał decyzję o skierowaniu M. S. do Domu Pomocy Społecznej dla Osób Psychicznie Chorych w [...], a następnie decyzją z dnia [...] ustalił M. S. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej dla Osób Psychicznie Chorych w / w wysokości 70 % jego dochodu netto oraz ustalił, że pozostałą kwotę tej opłaty będzie wnosiła Gmina Miasta [...].

W wyniku rozpoznania odwołania Gminy [...] od w/w decyzji z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej zobowiązania Gminy Miasta [...] do wnoszenia pozostałej kwoty odpłatności i orzekł, że do uiszczenia tej kwoty zobowiązana jest Gmina Miasta [...].

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stała się przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdził, iż przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie wymienia uprawnionych do wniesienia skargi organów administracji publicznej, które wydały decyzję w I instancji. Powołując się na utrwaloną linię orzecznictwa, wskazał, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd I instancji odrzucił skargę Gminy Miasta [...] jako niedopuszczalną.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik strony skarżącej i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 25 § 1 i art. 28 § 1 oraz art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.).

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej występuje organ gminy, jako organ administracji publicznej wydający decyzję administracyjną i sama gmina, jako podmiot zobowiązany do ponoszenia odpłatności ze swoich własnych środków na rzecz mieszkańca należącego do wspólnoty - obywatela danej gminy.

W ocenie strony skarżącej, interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi mieć swoje oparcie w przepisie prawa materialnego lub procesowego. Materialną przesłanką do przyznania Gminie Miasta [...] statusu strony, jest zdaniem skarżącej Gminy art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego gmina zobowiązana jest do ponoszenia kosztów utrzymania podopiecznego w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji, jak podniosła Gmina, dla potrzeb oceny pozycji w procesie sądowo-administracyjnym poprzez ustalenie istnienia interesu prawnego, konieczne jest rozdzielenie gminy od jej organu, a w konsekwencji i weryfikacja kompetencji, jakie w danej chwili realizuje ten organ. W przedmiotowej sprawie, gmina jako osoba prawna wnosi skargę, bo ten podmiot prawa jest wymieniony w ustawie jako zobowiązany do określonego zachowania. Podpisując skargę, Prezydent Miasta działał na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a nie jako organ, o którym mowa w art. 39 ust. 1 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upoważnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przy czym, w judykaturze przyjęto, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Gmina może być, jako osoba prawna stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Pogląd ten znajduje uzasadnienie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115).

Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), decyzje o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że Gmina Miasta [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] nie jest - zgodnie z art. 50 § 1 cytowanej ustawy - stroną w sprawie, w której jako organ I instancji orzekał upoważniony przez Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W tej sytuacji bowiem jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego.

Dlatego też, wniesiona w niniejszej sprawie skarga Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak: [...] podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie zostały uwzględnione.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.