Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 listopada 2015 r., IV SA/Po 611/15 uchylił postanowienie W. Kuratora Oświaty z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki. Nie budzi wątpliwości, że Zakład Doskonalenia Zawodowego w P. 7 stycznia 2015 r. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2014 r. Odwołanie to zostało podpisane przez prezesa i wiceprezesa zarządu – co wynika z odpisu KRS nr [...] w P. Okoliczność ta została potwierdzona pismem wyjaśniającym z 9 kwietnia 2015 r.
Bezsporne jest, że w strukturze ZDZ w P. funkcjonują terytorialne placówki oświatowe ZDZ Centrum Kształcenia w K. i ZDZ Centrum Kształcenia w P. i obie są wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez odpowiednio Prezydenta Miasta K. i Prezydenta Miasta P. Nie można zatem zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie odwołanie wniósł podmiot nieuprawniony. Choć podzielić należy jego pogląd, że stroną postępowania, a zarazem podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest organ prowadzący, w stosunku do którego wydano decyzję o cofnięciu uprawnień, a więc w niniejszej sprawie ZDZ CK w K. Jednakże należy mieć na względzie, kto jest uprawniony do reprezentowania ZDZ CK w K. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia wynika, iż organem prowadzącym ZDZ CK w K. jest ZDZ w P. Zatem odwołanie skutecznie mogło zostać podpisane wyłącznie przez przedstawicieli ZDZ w P., co też zostało uczynione.
Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niezrozumiałe. Organ w żadnym miejscu nie wskazał, kto właściwie w jego ocenie wniósł odwołanie skoro ZDZ w P. tego nie uczynił. Nie można też uznać, że odwołanie wniosły osoby fizyczne skoro podpisały się jako członkowie zarządu (prezes M. M. i wice prezes C. N.). Jak wynika z odpisu KRS nr [...] są to osoby upoważnione do reprezentowania stowarzyszenia – Zakład Doskonalenia Zawodowego w P. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W. Kurator Oświaty, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Zakładu Doskonalenia Zawodowego w P., ewentualne o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 7 u.s.o. i uznanie, że z faktu, iż organ prowadzący placówkę odpowiada za jej działalność wynika, że jedynie on jest uprawniony do jej reprezentowania, nawet w sprawie, w której placówka ta jest sama organem prowadzącym szkołę niepubliczną na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.o. Przyjęcie takiej wykładni oznacza, że dyrektor tej placówki nie może jej reprezentować na zewnątrz, w żadnej sprawie, bez względu na postanowienia statutu tej placówki, co dalej oznacza, że nie może reprezentować prowadzonej przez siebie szkoły na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.o.;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odzwierciedla w pełni stanowiska organu administracyjnego, w szczególności Sąd nie odniósł się do okoliczności, że ZDZ w P. nie przedstawił struktury organizacyjnej, z której wynika, że ZDZ CK w K. może działać tylko przez ZDZ w P. Nie wskazał też podstawy prawnej tezy, że w strukturze ZDZ w P. działa ZDZ CK w K. i w związku z tym, odwołanie od decyzji, której stroną jest ZDZ CK w K. mogło zostać skutecznie podpisane tylko przez przedstawicieli ZDZ w P. Sąd I instancji nie wyjaśnił zatem podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza uzasadnienia prowadzi do wniosku, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 7 u.s.o., wywodząc, że skoro organem prowadzącym ZDZ CK w K. jest ZDZ w P. odwołanie mogło zostać skutecznie podpisane przez przedstawicieli ZDZ w P. Podkreślono, że odwołanie to wniesiono od decyzji dotyczącej szkoły prowadzonej przez ZDZ CK w K., który jest placówką prowadzącą Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w K., a zatem na podstawie art. 5 ust. 7 u.s.o., to ZDZ CK w K. odpowiada za działalność tej szkoły, (podobnie jak ZDZ w P. za działalność ZDZ CK w K.).
Brak właściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności brak uzasadnienia poniższych okoliczności, w konsekwencji doprowadził do bezpodstawnego uznania, że: 1) w strukturze ZDZ w P. funkcjonuje placówka ZDZ CK w K. oraz, że 2) odwołanie mogło zostać skutecznie podpisane wyłącznie przez przedstawicieli ZDZ w P. Sąd nie wykazał, dlaczego z faktu, że ZDZ w P. jest osobą prowadzącą niepubliczną placówkę kształcenia ustawicznego, jakim jest ZDZ CK w K. wynika, że znajduje się ona w strukturze organizacyjnej ZDZ w P. Nie wykazał też, dlaczego z faktu, że ZDZ CK w K. jest osobą prowadzącą Szkołę nie wynika, że może samodzielnie, tj. poprzez swojego dyrektora wnosić odwołania od decyzji dotyczącej tej Szkoły. ZDZ CK w K. jest osobą prowadzącą Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w K. na podstawię odrębnego wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych.
Odnosząc się do kwestii struktury organizacyjnej ZDZ w P. należy stwierdzić, że Zakład Doskonalenia Zawodowego w P. jest Stowarzyszeniem wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...]. Z dokumentów akt rejestrowych dotyczących tego Stowarzyszenia wynika, co następuje:
Uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 1996 r. Walne Zebranie Członków Rady Zakładu Doskonalenia Zawodowego w P., dokonało zmiany brzmienia § 3 Statutu wskazując, że Zakład Doskonalenia Zawodowego w P. posiada jednostki organizacyjne z siedzibą w niżej wymienionych miastach wojewódzkich:
- - K. ul. S. nr [...]
- - K. ul. W. nr [...]
- - L. ul. K. nr [...]
- - P. ul. B. nr [...].
O podjęciu powyższej Uchwały ZDZ w P. pismem z 13 maja 1996 r., znak [...] powiadomił Sąd Wojewódzki w Poznaniu wnosząc o zarejestrowanie Statutu z uwzględnieniem ww. zmian. Pismem z 1 lipca 1996 r., znak [...] Urząd Wojewódzki w P. poinformował Sąd Wojewódzki w Poznaniu, że przedstawiona przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w P. propozycja zmiany § 3 Statutu nie spełnia wymogów określonych w przepisach. W uzasadnieniu wskazano, że: (...) stowarzyszenie, które zamierza tworzyć terenowe jednostki organizacyjne ma obowiązek określić w statucie strukturę organizacyjną i zasady tworzenia tych jednostek.
Pismem z 20 grudnia 1996 r., znak [...], ZDZ w P. poinformował Sąd Wojewódzki w Poznaniu, że (...) przyjmuje za słuszną opinię Urzędu wyrażoną w piśmie z 1 lipca 1996 r., znak [...] i pismem z 19 września 1997 r., znak [...], kierowanym do Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu wycofał (...) wniosek z 13 maja 1996 r., znak [...] dotyczący zmiany§ 3 Statutu Zakładu.
W aktach rejestrowych brak informacji o jednostkach podległych lub prowadzonych przez to Stowarzyszenie. Jedynie w sprawozdaniu z działalności Zakładu Doskonalenia Zawodowego w P. w roku 2007 na s. 2 znajduje się tabela zawierająca (...) zestawienie liczby słuchaczy kursów zakończonych w formach szkolnych (...), w której w nagłówku pierwszej kolumny widnieje zapis Centra Kształcenia, natomiast poniżej wymienione są: CK K., CK K., CK L., CK P., CK P. Analiza dokumentacji nie wykazała jednak formalnego powiązania pomiędzy Zakładem Doskonalenia Zawodowego w P. a Centrami Kształcenia.
Odnosząc się do kwestii, że odwołanie mogło zostać skutecznie podpisane wyłącznie przez przedstawicieli ZDZ w P. podniesiono, że Sąd nie tylko nie uzasadnił swej tezy, ani nie wskazał podstawy prawnej z jakiej ją wywiódł, ale naruszył przy tym art. 5 ust. 7 u.s.o.
Jak stanowi art. 82 ust. 1 u.s.o. osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Według art. 84 ust. 1 u.s.o. szkoła lub placówka działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą. W myśl art. 84 ust. 2 pkt 3 ustawy, statut szkoły łub placówki powinien określać organy szkoły lub placówki oraz zakres ich zadań. Zgodnie z art. 30 ust. 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.
Zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 1 i 4 u.s.o., zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsce zamieszkania lub siedzibę, statut szkoły lub placówki. W myśl art. 82 ust. 3a pkt 4 tej ustawy, zaświadczenie o wpisie do ewidencji (...) zawiera osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę. Ewidencja szkól i placówek niepublicznych spełnia funkcję zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole lub placówce. (M. Pilich, Komentarz do ustawy o systemie oświaty.) Z treści art. 5 ust. 7 u.s.o. nie można zatem wywieść, że w strukturze ZDZ w P funkcjonuje terytorialna ZDZ CK w K. Taką strukturę mógłby przewidywać jedynie Statut ZDZ w P. Podkreślić należy, że na gruncie przepisów prawa materialnego są to dwie niezależne od siebie strukturalnie podmioty.
Z zaświadczenia Prezydenta Miasta K, o którym mowa w art. 82 ust. 3a u.s.o. wynika, że organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w K jest Zakład Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia w K. Wpisu dokonano 14 października 2002 r. pod nr [...]. Zgodnie z treścią Statutu Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w K., organem prowadzącym Szkołę jest ZDZ CK w K. Statut wymienia organy szkoły, min. dyrektora szkoły oraz jego uprawnienia, do których należy reprezentacja szkoły na zewnątrz. W Statucie Szkoły brak jest informacji, że ZDZ CK w K. reprezentowane jest przez inną osobę prawną lub fizyczną. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, by inna osoba niż dyrektor ZDZ CK w K., była osobą uprawnioną do jego reprezentacji. Jak wspomniano wyżej ZDZ CK w K. jest niepubliczną placówką kształcenia ustawicznego, wpisaną do prowadzonej przez Prezydenta Miasta K. ewidencji szkół i placówek niepublicznych pod nr [...].
Zgodnie z ww. art. 84 ust. 1 u.s.o. ZDZ CK w K. działa bowiem na podstawie Statutu, który winien jej nadać organ prowadzący, czyli ZDZ w P. Statut ten, według art. 84 ust. 2 pkt 3 powinien określać organy tej placówki oraz zakres ich zadań.
Dyrektor ZDZ CK w K. uznał, że może reprezentować ZDZ CK w K. w postępowaniu administracyjnym bowiem wniósł odwołanie od doręczonej mu decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej dla prowadzonego przez ZDZ CK w K. Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w K. Gdyby odwołanie to zostało wniesione po doręczeniu organowi prowadzącemu ww. decyzji, organ odwoławczy z pewnością wyjaśniłby kwestię reprezentacji ZDZ CK w K. na podstawie jego Statutu. Ponadto W. Kuratorowi Oświaty z urzędu wiadomo, że G. G. Dyrektor ZDZ CK w K. składał do Prezydenta Miasta K. wnioski, np. o nadanie prowadzonym przez ZDZ CK w K. szkołom uprawnień szkół publicznych i był adresatem decyzji administracyjnych w tym zakresie.
Brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że skoro ZDZ w P. prowadzi ZDZ CK w K., to może reprezentować tę placówkę we wszystkich sprawach, nawet takich, w których ona sama jest organem prowadzącym na podstawie odrębnego wpisu do omawianej ewidencji. Na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty ZDZ w P. i ZDZ CK w K. są od siebie niezależne. ZDZ w P. byłby jedynym podmiotem uprawnionym do reprezentowania ZDZ CK w K., a zatem stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyłącznie tej placówki, tj. np. w sprawie wykreślenia jej z ewidencji na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.o. Tak samo ZDZ CK w K. jest jedynym podmiotem uprawnionym do reprezentowania Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w K. w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia tej szkole uprawnień szkoły publicznej.
W świetle powyższego, brak jest podstaw do uznania, że odwołanie od decyzji dotyczącej szkoły prowadzonej przez ZDZ CK w K. mogło zostać skutecznie podpisane wyłącznie przez przedstawicieli ZDZ w P. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w K. nie jest prowadzone przez ZDZ w P., ale przez ZDZ CK w K., o czym przesądza wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Stroną postępowania jest zatem ZDZ CK w K., z czym Wojewódzki Sąd w Poznaniu się zgodził. Sąd I instancji w uzasadnieniu do wyroku pominął kwestię posiadania przez ZDZ CK w K. zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Jak wynika z art. 82 ust. 1 u.s.o. szkołę lub placówkę niepubliczną może prowadzić jedynie osoba prawna lub fizyczna. Placówka kształcenia ustawicznego osobowości prawnej nie posiada. Jak stanowi art. 83 ust. 1 pkt 4 u.s.o. wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku dokonania go z naruszeniem prawa.
Organem właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie jest organ, który dokonał wpisu do ewidencji. Prezydent Miasta K. w piśmie z 7 września 2015 r. nr [...] stwierdził jednak, że ZDZ CK w K. jest stowarzyszeniem.
Podsumowując, ZDZ P. nie jest uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej Liceum Ogólnokształcącemu dla Dorosłych w K., dla którego organem prowadzącym jest ZDZ CK w K., a zatem ono jest stroną postępowania. Status strony może być wyprowadzony tylko z konkretnej normy prawnej, która musi stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego. W tej sprawie tym przepisem jest art. 82 ust. 1 – 2 i ust. 3a oraz art. 84 ust. 1 i 2. Odwołanie nie mogło być skutecznie wniesione wyłącznie przez przedstawicieli ZDZ w P. W strukturze ZDZ w P. nie funkcjonuje bowiem terytorialna placówka ZDZ CK w K. Brak jest podstaw prawnych oraz dokumentów, z których można by taki wniosek wyprowadzić. Z faktu, że ZDZ w P. prowadzi ZDZ CK K. na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.o., nie można wyprowadzić wniosku, że w strukturze ZDZ w P. funkcjonuje ZDZ CK w K. Taką strukturę mógłby przewidywać jedynie Statut ZDZ w P. Na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty ZDZ w P. oraz ZDZ CK w K. są niezależnymi od siebie pod względem strukturalnym podmiotami. Założenie niepublicznej placówki wpisanej do ewidencji nie oznacza, że placówka ta staje się automatycznie częścią struktury organizacyjnej osoby prowadzącej tę placówkę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są trafne.
Przepis art. 5 ust. 7 u.s.o. stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
- 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
- 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (...), i organizacyjnej szkoły lub placówki;
- 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Przywołany przepis stanowi podstawę prawną legitymacji procesowej organu prowadzącego szkołę, w stosunku do którego wydano decyzję o cofnięciu uprawnień, a więc w niniejszej sprawie ZDZ Centrum Kształcenia w K. I to właśnie ZDZ Centrum Kształcenia w K. jest stroną w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej Liceum Ogólnokształcącemu dla Dorosłych Zakładu Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia w K., a zatem to Centrum miało legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Natomiast z przepisu tego nie wynika legitymacja procesowa Zakładu Doskonalenia Zawodowego w P. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.