Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 792/14 oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
K. M. (przedstawiciel ustawowy małoletniej M. M.) na podstawie decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na jej córkę M. M. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. W dniu [...] marca 2014 r. poinformowała organ, że dłużnik alimentacyjny – M. C. zmarł w dniu [...] czerwca 2011 r.
Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Ł. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 1 i § 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2012 r., nr [...].
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2012 r. (pkt 1) oraz odmówił przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M. M. w kwocie [...] zł miesięcznie za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. (pkt 2).
K. M. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając, że dopiero w dniu [...] marca 2014 r., z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Z. dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego i o fakcie tym tego samego dnia powiadomiła organ. Nie można jej zatem zarzucić złej woli i uchylać z datą wsteczną decyzji przyznającej świadczenia, zwłaszcza że zostały one w całości pobrane i przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania córki.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że śmierć dłużnika alimentacyjnego stanowi, w rozumieniu w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nową istotną okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję, dającą podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Okoliczność ta uniemożliwiała przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które jest ekwiwalentem tego, co dłużnik alimentacyjny zobowiązany był świadczyć, a zatem nie może trwać dłużej niż obowiązek dłużnika, a taki obowiązek wygasł z chwilą jego śmierci.
Wskazał ponadto, że mimo iż organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji wadliwie powołał również art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1228, z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą") obok art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to nie jest to wada istotna i nie przesądza o nieprawidłowości rozstrzygnięcia.
K. M. wniosła na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 19 ustawy przez błędne uznanie przez organ pierwszej instancji, że nie dokonała niezwłocznego poinformowania organu o śmierci dłużnika alimentacyjnego, do czego organ odwoławczy się nie odniósł oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, ar. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") oddalił ją.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że śmierć dłużnika istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 9 ustawy, o czym organ wówczas nie wiedział, jest okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, uzasadniającą wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną i uchylenie jej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są bowiem ściśle związane z osobą dłużnika, gdyż przysługują tylko wówczas, gdy jest on na mocy prawomocnego wyroku sądu zobowiązany do łożenia alimentów (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy), a obowiązek ten wygasa z chwilą jego śmierci.
W konsekwencji zaistnienia takiej sytuacji nie ma podstaw do przyznania dziecku świadczeń z funduszu alimentacyjnego w trybie opisanej wyżej ustawy. Wydana natomiast w wyniku wznowienia postępowania decyzja uchylająca dotychczasową decyzję znosi skutki prawne tej decyzji, gdyż organ wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – odmawiając świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Wbrew zarzutom skargi, przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe nie miała znaczenia okoliczność, że skarżąca nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego, ani w dacie wydania pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie, ani w okresie jego pobierania. Przesłanką wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jest wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności, nieznanych organowi, który wydał decyzję, a nie okoliczności nieznanych stronie postępowania. Świadomość strony co do istnienia takich okoliczności, mających wpływ na przyznane świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma natomiast znaczenie w postępowaniach szczególnych, przewidzianych w art. 23 ustawy (w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego), czy w art. 24 ustawy (w przedmiocie zmiany, bądź uchylenia decyzji przyznającej takie świadczenie), przy czym dotyczy to wyłącznie okoliczności, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b i d ustawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. M. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- - art. 2 pkt 7 lit. c ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na fakt, że świadczeniami w jego rozumieniu są świadczenia "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia", podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym brak było stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a jej uchylenie nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, a nie w wyniku wznowienia postępowania, w konsekwencji czego brak było podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie;
- - art. 2 pkt 7 lit. a ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku jego zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, podczas gdy świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały wypłacone skarżącej mimo uprzedniej śmierci dłużnika alimentacyjnego, a więc mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie albo wstrzymanie wypłaty tych świadczeń w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy;
- - art. 23 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca zobowiązana jest zwrócić wypłacone jej świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami, podczas gdy obowiązek zwrotu może być nałożony jedynie na osobę która otrzymała świadczenia alimentacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, bądź też na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, b, d i e ustawy, o ile świadczeniobiorca otrzymywał je w "złej wierze", podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym skarżąca otrzymywała świadczenia w oparciu o art. 2 pkt 7 lit. a ustawy w "dobrej wierze", co tym samym oznacza, iż nie ma podstaw prawnych do zobowiązania jej do zwrotu świadczeń;
- - art. 19 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że poinformowanie przez skarżącą organu administracji o śmierci dłużnika nie było niezwłoczne, podczas gdy zawiadomiła ona organ o tym fakcie tego samego dnia, w którym otrzymała od Prezesa Sądu Okręgowego w Z. zawiadomienie o śmierci dłużnika, co oznacza, że przekazała tę informację bez zbędnej zwłoki;
- 2. przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpatrzył zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na wskazanie w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. (uchylającej decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...]) art. 24 ust. 1 ustawy za omyłkowe uznać należy wskazanie dodatkowej podstawy prawnej w postaci art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepisy te wykluczają się wzajemnie, dlatego też decyzja wydana w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy nie może być równocześnie wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Powyższe potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że "Przepis art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. jest bowiem przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa".
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Przedmiotowe postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie postępowania nadzwyczajnego, gdyż dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], na podstawie której przyznano K. M. na rzecz jej córki M. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r.
Przyczyną wznowienia z urzędu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, który ją wydał. Bez wątpienia okolicznością tą była w dniu [...] czerwca 2011 r. śmierć dłużnika alimentacyjnego M. C., która spowodowała wygaśniecie jego obowiązku alimentacyjnego. Zdarzenie to miało miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2012 r. przyznającej świadczenie alimentacyjne. Bezsprzeczne jest, że o fakcie tym organ został poinformowany przez K. M. w dniu [...] marca 2014 r., a zatem okoliczność ta nie była organowi znana w dniu wydania pierwotnej decyzji.
Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że śmierć dłużnika alimentacyjnego, istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, o czym organ nie wiedział, stanowi dla sprawy o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego istotną okoliczność, która została poparta stosownymi dowodami, które istniały w dniu wydania decyzji. Zatem prawidłowo zostało ustalone, że zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i przy równoczesnym braku przesłanek negatywnych możliwe było ponowne rozpoznanie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Z chwilą śmierci dłużnika alimentacyjnego wierzycielka utraciła prawdo do świadczeń pieniężnych związanych z bezskutecznością egzekucji alimentacyjnej. Błędne jest w tym zakresie stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uchylenie decyzji z dnia [...] października 2012 r. nie nastąpiło w wyniku wznowienia postępowania, lecz na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy.
Owszem, organ pierwszej instancji powołał w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. obok art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa również art. 24 ust. 1 ustawy, tym niemniej osnowa decyzji i jej uzasadnienie w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że została ona wydana po wznowieniu postępowania. Ponadto błąd ten dostrzegł także na etapie odwoławczym organ drugiej instancji, stwierdzając, że zbędnie przywołano w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 24 ust. 1 ustawy - nie przesądza to jednak o nieprawidłowości podjętego rozstrzygnięcia wydanego po wznowieniu postępowania w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest stosowany, gdy stwierdzi się, że w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja, postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą.
Natomiast zmiana decyzji z trybie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy jest trybem szczególnym przewidzianym w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdy zajdą szczególne okoliczności opisane w ust. 1 tego artykułu. Przepis ten jest przeciwstawny do art. 155 kpa, a nie przepisów dotyczących wznowienia postępowania.
Ustosunkowując się do pozostałych podstaw kasacyjnych, należy stwierdzić, że co do zasady nie odnoszą się one prawidłowo do przedmiotu sprawy, a tym samym nie wskazują na przepisy regulujące problematykę przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Całkowicie chybiona jest w tym zakresie podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca zobowiązana jest zwrócić wypłacone jej świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami. Postępowanie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest odrębnym postępowaniem w stosunku do wznowienia postępowania dotyczącego przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc są one przedmiotowo różnego rodzaju. Wynik postępowania po jego wznowieniu i wydana, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, decyzja uchylająca dotychczasową decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia alimentacyjnego i odmawiająca przyznania prawa do tego świadczenia, daje dopiero podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to: art. 2 pkt 7 lit. c oraz art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Przepisy te definiują, w jakich sytuacjach mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem i mają one zastosowanie, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ustawy). Przedmiotem niniejszego postępowania, jak już wcześniej wskazano, jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2012 r., w którym to postępowaniu nie przesądza się o tym, czy dane świadczenie było nienależnie pobrane, jak również nie ma potrzeby dokonywania oceny świadomości strony co do okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania.
Zatem odnosząc się do podstaw kasacyjnych w zakresie naruszenia wskazanego prawa materialnego, to są one w całości błędne, bowiem wskazane przepisy nie były stosowane i nie mają zastosowania w tej sprawie.
Oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, określający zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Ponadto uzasadnienie to pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, w stopniu umożliwiającym jego ocenę w kwestii kontroli wydanej w sprawie decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.
Ponadto, jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności. Bezzasadny jest zatem w tym kontekście zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w tym że nie rozpatrzył zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.