Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 maja 2015 r. oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
K. M. pobierała na rzecz swojej córki M. M. (jako jej przedstawiciel ustawowy) świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji z [...] października 2011 r., przyznającej jej te świadczenia w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. W dniu [...] marca 2014 r. złożyła ona pismo informujące, że dłużnik alimentacyjny M. C. zmarł w dniu [...] czerwca 2011 r.
Mając powyższe na uwadze, Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wznowił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – z urzędu postępowanie, a następnie decyzją z 28 maja 2014 r. – na podstawie m.in. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm., dalej: ustawa) – uchylił decyzję własną przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego i odmówił przyznania tych świadczeń.
W odwołaniu K. M. podnosiła, że dopiero w dniu [...] marca 2014 r. dowiedziała się (z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w [...]), że dłużnik alimentacyjny już od 2011 r. nie żyje, o czym tego samego dnia powiadomiła organ. W jej przekonaniu nie można więc zarzucić złej woli i uchylać z datą wsteczną – na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy – decyzji przyznającej świadczenia, zwłaszcza, że świadczenia zostały w całości pobrane i przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania córki.
Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Kolegium stwierdziło, że śmierć dłużnika alimentacyjnego stanowi nową istotną okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję, o której mowa w art. 145 § 5 k.p.a., gdyż okoliczność ta uniemożliwiała przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ekwiwalentem tego, co dłużnik alimentacyjny zobowiązany był świadczyć, a zatem nie może trwać dłużej niż obowiązek dłużnika, a taki obowiązek wygasa z chwilą śmierci dłużnika.
Organ odwoławczy przyznał wprawdzie, że art. 24 ust. 1 ustawy, który wskazał organ I instancji, nie umożliwia uchylenia bądź zmiany decyzji przyznającej świadczenie z datą wsteczną, ale jednocześnie stwierdził, że podstawą prawną wydania decyzji uchylającej w niniejszej sprawie jest przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który dopuszcza taką możliwość, zaś organ I instancji wadliwie wskazał przepis art. 24 ust. 1 ustawy (obok art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), co nie jest wadą istotną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca K. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Akcentując, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, iż śmierć dłużnika istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 9 ustawy, o czym organ wówczas nie wiedział, jest okolicznością uzasadniającą uchylenie tej decyzji. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są bowiem ściśle związane z osobą dłużnika, gdyż przysługują tylko wówczas, gdy jest on na mocy prawomocnego orzeczenia sądu zobowiązany do alimentów (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy), a taki obowiązek wygasa z chwilą śmierci dłużnika i w konsekwencji w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w trybie przepisów ustawy. O ile więc zostanie stwierdzone, że już w chwili wydania decyzji przyznającej świadczenie dłużnik alimentacyjny nie żył (o czym organ nie wiedział), to uzasadnione jest wznowienie postępowania, a następnie uchylenie – na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzji przyznającej świadczenie i odmowa przyznania świadczenia.
Sąd podkreślił przy tym, że decyzja uchylająca wydana w wyniku wznowienia postępowania znosi od początku skutki prawne decyzji uchylonej, skoro organ w postępowaniu wznowieniowym na nowo rozpoznaje sprawę i wydaje nowe rozstrzygnięcie. Z tego względu zarzut skargi dotyczący wydania zaskarżonej decyzji z datą wsteczną Sąd uznał za nieuzasadniony. Istotą postępowania o wznowienie jest bowiem zniesienie skutków prawnych orzeczenia od początku wadliwego, inaczej niż ma to miejsce w odniesieniu do art. 24 ust. 1 ustawy, na który powołuje się skarżąca. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy jest bowiem przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a., a zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Wbrew zarzutom skargi, Sąd uznał, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie miało znaczenia to, że skarżąca nie wiedziała o śmierci dłużnika, ani w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, ani w okresie jego pobierania. Przesłanką wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., są bowiem nowe istotne okoliczności, nieznane organowi, który wydał decyzję, a nie okoliczności nieznane stronie postępowania. Świadomość strony co do takich istotnych okoliczności, a więc okoliczności dotyczących prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma natomiast znaczenie w postępowaniach szczególnych, to jest toczących się w trybie art. 23, czy art. 24 ustawy (w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego i w przedmiocie zmiany, bądź uchylenia decyzji przyznającej takie świadczenie), przy czym dotyczy to wyłącznie okoliczności, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b i d ustawy.
W świetle powyższego, jeśli w trakcie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ostatecznej decyzji je przyznającej organ poweźmie informację o okolicznościach wskazujących na brak podstaw do przyznania świadczenia od początku, ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydać nowe rozstrzygnięcie w sprawie niezależnie od tego, czy strona o braku tych podstaw wiedziała, czy też nie, natomiast jeśli okoliczności takie powstaną już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie, uzasadniona jest zmiana, bądź uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 24 ustawy lub zwrot świadczenia nienależnie pobranego na podstawie art. 23 ustawy, przy czym – jak już wskazano – świadomość strony (jej wina) ma znaczenie wyłącznie odnośnie okoliczności wskazanych w art. 2 pkt 7 lit. a, b i d ustawy.
W niniejszej sprawie okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji przyznającej skarżącej K. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego była śmierć dłużnika alimentacyjnego, a więc okoliczność istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, zatem organ prawidłowo wznowił postępowanie i wydał – niezależnie od winy strony – zaskarżoną decyzję o kwestionowanej przez skarżącą treści. Wprawdzie organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał również przepis art. 24 ust. 1 ustawy, to jednak wadliwość tę dostrzegł i usunął organ odwoławczy, dlatego nie miała ona znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. M. podniosła następujące zarzuty:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 2 pkt 7 lit. c ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na fakt, iż świadczeniami w jego rozumieniu są świadczenia "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia", podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym brak było stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a jej uchylenie nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, w konsekwencji czego brak było podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie;
- art. 2 pkt 7 lit. a ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku jego zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, podczas gdy świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały wypłacone skarżącej mimo uprzedniej śmierci dłużnika alimentacyjnego, a więc mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie albo wstrzymanie wypłaty tych świadczeń w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy;
- art. 23 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca zobowiązana jest zwrócić wypłacone jej świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami, podczas gdy obowiązek zwrotu może być nałożony jedynie na osobę, która otrzymała świadczenia alimentacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, bądź też na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, e ustawy, o ile świadczeniobiorca otrzymywał je w "złej wierze", podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym skarżąca otrzymywała świadczenia w oparciu o art. 2 pkt 7 lit. a ustawy w "dobrej wierze", co tym samym oznacza, że nie ma podstaw prawnych do zobowiązania skarżącej do zwrotu świadczeń;
- art. 19 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż poinformowanie przez skarżącą organu administracji o śmierci dłużnika nie było niezwłoczne, podczas gdy skarżąca zawiadomiła organ administracji o ww. fakcie tego samego dnia, w którym otrzymała zawiadomienie o śmierci dłużnika alimentacyjnego od Prezesa Sądu Okręgowego w [...], a więc skarżąca przekazała te informacje organowi administracji bez zbędnej zwłoki.
- naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Sąd w ogóle nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek przewidzianych przepisem art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Stwierdzić należy, że zarzuty jakie zostały podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zdołały podważyć zasadności zaskarżonego wyroku, pozostawały bowiem nieadekwatne do przedmiotu sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji. Wypada podkreślić, że podlegająca ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] była wydana w sprawie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego po uchyleniu, w wyniku wznowienia postępowania, uprzedniej, zrealizowanej już decyzji o przyznaniu tych świadczeń na okres, który w dacie wznowienia postępowania już się zakończył. Przyjętą przez organ podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zastosowany wobec nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, jaką była śmierć dłużnika alimentacyjnego. Wobec powyższego decyzja Burmistrza [...] z [...] maja 2014 r. uchylająca decyzję o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i odmawiająca przyznania tych świadczeń na okres od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. przyjmowała za podstawę m.in. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 ustawy. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaznaczyło jednocześnie, że powołanie przez organ I instancji przepisu art. 24 ust. 1 ustawy należy uznać za błędne, niemniej jednak powyższe nie przesądza o nieprawidłowości tego rozstrzygnięcia. Przyjęte przez organy ramy prawne stanowić powinny punkt odniesienia dla oceny dokonywanej przez Sąd I instancji, a także powinny stać się podstawą skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie przez K. M. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak żadnego z powołanych wyżej przepisów.
Za nieadekwatne do potrzeb rozpoznawanej sprawy należy zatem uznać zarzuty naruszenia art. 2 pkt 7 lit. a i c ustawy określające podstawy do uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy, który odnosi się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Z kolei zaś przywołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 19 ust. 1 ustawy określa obowiązek uprawnionych do świadczeń do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Nie mógł on zatem stanowić podstawy do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do prawidłowości decyzji wydanej w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i odmowy ich przyznania na okres od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r.
Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. upatruje w dokonaniu nieprawidłowej oceny wydanej przez organ "decyzji w przedmiocie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego", taka zaś decyzja nie stanowiła przedmiotu kontroli Sądu I instancji.
Wszystkie wskazane wadliwości podstaw, na jakich skarga kasacyjna się opiera czynią skargę tę nieuzasadnioną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.