Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., I SA/Wa 716/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] października 1972 r. nr [...] ustanawiającego służebność przechodu podcieniem dla pieszych przez nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako parcela nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego, a to art. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1961.18.94 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r." w zw. z art. 285 § 1 k.c. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na ich podstawie właściwy organ administracji publicznej był władny ustanowić ograniczone prawo rzeczowe, podczas gdy w istocie przepisy te upoważniają organy wyłącznie do zastosowania instytucji wywłaszczenia, która to instytucja – jakkolwiek podobna – nie jest tożsama z ograniczonym prawem rzeczowym, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi w wyniku błędnego ustalenia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1972 r. nr [...] ustanawia w istocie "służebność publiczną", co miałoby wykluczać stosowanie w sprawie cywilnoprawnych konstrukcji związanych z ograniczonymi prawami rzeczowymi, podczas gdy z orzeczenia tego wynika jednoznacznie, że ustanawia ono "prawo rzeczowe ograniczone", co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że orzeczenie to wykracza poza zakres kompetencji wynikających z ustawy i ustanawia (cywilnoprawne) ograniczone prawo rzeczowe, nietożsame z prawną instytucją wywłaszczenia, w postaci nieznanej ustawie (Kodeksowi cywilnemu), co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 3. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi w wyniku błędnego ustalenia, że ograniczenie prawa własności i zakres wprowadzenia takiego ograniczenia może wynikać z koncepcji prawnych kreowanych na podstawie ustaleń doktryny prawa, podczas gdy ograniczenia prawa własności może nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż w skardze, a także konsekwentnie w skardze kasacyjnej, nie są kwestionowane okoliczności wskazujące na prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., którego zwieńczeniem było orzeczenie z dnia [...] października 1972 r. nr [...], ograniczające prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...], położonej w K. przy ul. D. [...]. Trafnie zatem skonstatował Sąd I instancji, co nie jest także kwestionowane w skardze kasacyjnej, iż brak jest w okolicznościach badanej sprawy podstaw do podważania poprawności zastosowania trybu i zasad wynikających z ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., na podstawie których wydane zostało ww. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1972 r. Sporem objęta jest natomiast treść samego orzeczenia, mocą którego ustanowiona została służebność przechodu podcieniem dla pieszych o powierzchni 92 m2, przez ww. nieruchomość, stanowiącą ówcześnie tabularną współwłasność trojga osób fizycznych.
Badanie tej kwestii w toku postępowania nieważnościowego zasadnie doprowadziło do konstatacji, iż ww. orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a nadto, sposób ograniczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...], położonej w K. przy ul. D. [...] nie został dokonany z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wyjaśnienie powyższych kwestii należy rozpocząć od przypomnienia, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dotyczy to sytuacji, w których przepis prawa będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu.
Natomiast skutki gospodarcze lub społeczne wywołane decyzją rażąco naruszającą prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż przepis art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jednoznacznie wskazywał, iż wywłaszczenie na podstawie tej ustawy mogło polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z okoliczności sprawy wynika natomiast wyraźnie, iż przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, zakończone orzeczeniem z dnia [...] października 1972 r., miało na celu ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w taki sposób aby mógł powstać ogólnodostępny ciąg pieszy przebiegający przez planowane do realizacji podcienie, w obrysie budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w K. Nie jest przy tym kwestionowane, iż budowa podcienia umożliwiającego bezpieczne przejście dla pieszych realizowała cel użyteczności publicznej, umożliwiając powszechne i swobodne korzystanie z podcienia przez pieszych. Istotne jest także i to, że cel dokonanego wywłaszczenia został zrealizowany i aktualnie w obrysie budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w K., w jego podcieniach, istnieje przejście dla pieszych pomiędzy dwoma ulicami.
W takiej sytuacji, jakkolwiek w treści samego orzeczenia z dnia [...] października 1972 r. wskazano na ustanowienie służebności przechodu ww. podcieniem, to nie może być wątpliwości, iż nie doszło wskutek wydania tegoż orzeczenia do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego o treści odpowiadającej służebności gruntowej w rozumieniu art. 285 § 1 k.c. Doszło natomiast do wywłaszczenia ww. nieruchomości przez ograniczenie prawa własności do niej. Brak wskazania w kwestionowanym orzeczeniu relacji pomiędzy nieruchomością władnącą a nieruchomością obciążoną, a zatem zasadniczej relacji między konkretnymi nieruchomościami, materialnie statuującej służebność gruntowej w rozumieniu art. 285 § 1 k.c., nie oznacza, iż służebność ta została wadliwie ukształtowana ww. orzeczeniem. Oznacza natomiast, że orzeczenie to w ogóle nie ustanawiało służebności gruntowej w cywilistycznym rozumieniu tej instytucji prawa, za to w administracyjnym trybie wywłaszczenia ograniczało prawo własności do tej nieruchomości, umożliwiając powszechne i swobodne korzystanie przez pieszych z podcienia urządzonego na nieruchomości.
Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ani tym bardziej art. 285 § 1 k.c. Organ administracji publicznej wydając orzeczenie z dnia [...] października 1972 r. nie ustanowił bowiem ograniczonego prawa rzeczowego. Dokonał natomiast wywłaszczenia nieruchomości, w zakresie, który znajduje oparcie w treści art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. O tym jaki był zakres i charakter orzeczenia z dnia [...] października 1972 r. winien bowiem zdecydować całokształt okoliczności sprawy. Tak też kwestę tą oceniono w dotychczasowym postępowaniu. Kwestii tej nie można natomiast postrzegać wyłącznie przez pryzmat sformułowania użytego w treści samego orzeczenia, wskazującego na ustanowienie służebności przechodu podcieniem, separując ją od kluczowych okoliczności postępowania wywłaszczeniowego, w ramach którego orzeczenie to zostało podjęte. Takie uproszczone działanie jest tym bardziej nieuprawnione, że cywilistyczna instytucja gruntowej służebności i ograniczenie prawa własności w wyniku wywłaszczenia nieruchomości, z perspektywy nieruchomości, do której prawa ograniczono, może być w pewnych sytuacjach trudna do odróżnienia. Na kwestie te zresztą trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, wskazując na podobieństwa obu instytucji, ale jednocześnie podkreślając brak ich tożsamości.
W takiej sytuacji nie można zgodzić się aby w postępowaniu nadzorczym ocena legalności orzeczenia z dnia [...] października 1972 r., uwzględniająca wymagania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mogła ograniczać się do prostego przytoczenia treści tegoż orzeczenia i skonstatowania, iż w orzeczeniu tym organ administracji posłużył się językiem prawniczym charakteryzującym instytucję prawa cywilnego, przy jednoczesnym pominięciu całokształtu okoliczności sprawy, wskazujących w ramach jakiego postępowania orzeczenie to zostało podjęte, jak kształtowało zakres ograniczanego prawa własności i jakie wywołało skutki prawne. Tym samym, za niezasadny uznać wypada zarzut kasacyjny naruszenia art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 285 § 1 k.c. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. Jak już o tym była mowa, sposób sformułowania rozstrzygnięcia podjętego w orzeczeniu z dnia [...] października 1972 r. nie może pretendować do tego aby pozostawać jedyną okolicznością wskazującą na rzeczywistą treść tego o czym rozstrzygnięto ww. orzeczeniem. Skoro z okoliczności sprawy wynika, iż w ramach postępowania wywłaszczeniowego doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co wprost przewidywał art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., to nie sposób zasadnie twierdzić, iż kontrolowanym postępowaniu doszło do rozstrzygnięcia w kwestii pozostającej poza właściwością organu administracji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, o której stanowił art. 15 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.
Odwołanie się natomiast przez Sąd I instancji do konstrukcji prawnej "służebności publicznej", której próbę zdefiniowania podjęto we współczesnej nauce prawa (vide: M.Gdesz, A.Milicka-Stojek, C.Kowalczyk, D.Konieczny, Aspekty prawne i ekonomiczne administracyjnego ograniczenia korzystania z nieruchomości – służebność publiczna i odszkodowania, Instytut Infrastruktury Liniowej, Olsztyn 2016), nie stanowi podstawy do uznania, iż badanej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a. Powyższa konstrukcja prawna została bowiem przywołana w motywach zaskarżonego wyroku dla zobrazowania podobieństw i różnic pomiędzy cywilnoprawną służebnością gruntową a wywłaszczeniem nieruchomości polegającym na ograniczeniu prawa własności, wykorzystywanym najczęściej dla realizacji inwestycji liniowych. Zarówno w pierwszym jak i w drugim wypadku ograniczenie prawa własności nie następuje w oparciu o teoretyczną konstrukcję prawną, lecz ma wyraźne umocowanie w przepisach ustawy, na które zresztą, w innym miejscu kasacji, wskazywał jej autor.
Zatem również z powyższego punktu widzenia nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a., sygnalizującym działanie organu wywłaszczeniowego poza ustawowymi kompetencjami.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.