Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 572/17), oddalił skargi E. i Ł. oraz P. i A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 9 września 2015 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 12 października 1955 r. nr [...] oraz - utrzymanego przez nią w mocy - orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 26 maja 1955 r. nr [...] odmawiającego L. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] a oznaczonej nr hip. [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. i A.S. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] mimo, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynikało, iż doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, które uniemożliwiały stwierdzenie nieważności decyzji,
- 2) art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnej zasady ochrony własności
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] i uwzględnienie skargi w zakresie respektowania służącego im prawa własności, nabytego przez nich lokalu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2017 r. skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W związku powyższym na wstępie wyjaśnić należy, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, że zarzuty kasacyjne obejmowały kasacyjne procesowe, to jednak - w istocie rzeczy - miały one charakter materialnoprawny. Charakter procesowy miał bowiem jedynie zarzut, odnoszący się do przepisu art. 151 p.p.s.a., ale przepis ten jest jedynie przepisem wynikowym. Uregulowana w nim instytucja oddalenia skargi jest tylko następstwem (wynikiem), dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny zaskarżonego aktu. Natomiast zarówno zarzut oparty na przepisie konstytucyjnym (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) jak i na art. 156 § 2 k.p.a. miały charakter materialnoprawny. Ten ostatni bowiem przepis, mimo, że znajduje się w ustawie procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, ma charakter materialnoprawny.
Przechodząc zatem do oceny tak sformułowanych zarzutów podnieść należy, iż nie były one uzasadnione.
Analizowana sprawa dotyczyła opisanych na wstępie decyzji nadzorczych Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a których treścią było stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, wydanych w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...]. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Ministra, że wskazane w tych decyzjach naruszenia prawa, jakich dopuściły się organy - w toku postępowania zwykłego - miały charakter rażącego naruszenia prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie przy tym, Sąd I instancji zgodził się z Ministrem, że w niniejszym przypadku decyzje, kontrolowane w trybie postępowania nadzorczego, nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej, jej autor twierdził zaś, że wbrew stanowisku, zajętemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Doszło bowiem (cyt.): "do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarżącym, którzy nabyli to prawo od pierwotnych użytkowników wieczystych i które przekształcone zostało w prawo własności wyodrębnionego lokalu wraz z przynależnym prawem do gruntu. Powyższe powoduje, iż m. st. Warszawa nie posiada już tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...]. Brak jest więc możliwości dysponowania tą nieruchomością przez Prezydenta m. st. Warszawy. (...). Skutkiem decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 12 października 1955 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m, st. Warszawy z dnia z dnia 26 maja 1955 r., nr [...] było podjęcie szeregu innych czynności prawnych zarówno z zakresu prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego, które ostatecznie doprowadziły do uzyskania prawa własności lokalu nr [...] przez P. oraz A. waz z przynależnym do tego lokalu prawem do gruntu, co powoduje, iż niemożliwe jest zniesienie skutku tej decyzji i ponowne rozporządzenie przedmiotową nieruchomością przez Prezydenta m. st. Warszawy, przyznające do niej prawo spadkobiercom byłej właścicielki".
W tej sytuacji wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji m. in. gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojecie to nie zostało wprawdzie zdefiniowane ustawowo, ale w orzecznictwie i doktrynie od szeregu lat utrwalony jest pogląd, iż przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, kontrolowanej w trybie nieważnościowym, decyzji. Skutek nieodwracalny wywoła zatem decyzja, po której doszło do zbycia jej przedmiotu w trybie cywilnoprawnym.
Ponadto podkreślić przy tym też trzeba, że orzecznictwo zawęża jeszcze bardziej omawiane pojęcie tylko do sytuacji, w których nabywca jest chroniony - jako osoba działająca w dobrej wierze (por. uchwały 7 sędziów: Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Jak przyjął to zaś Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r. (sygn. akt III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995 Nr 18, poz. 223), jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w toku postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić, trzeba, że skoro ustanowienie odrębnej własności lokali, znajdujących się w budynku usytuowanym na gruncie dawnej nieruchomości warszawskiej, dokonane zostało jako następstwo decyzji administracyjnych, wydanych w tym właśnie przedmiocie – to nie można mówić, że powstanie powyższych nieruchomości lokalowych było następstwem decyzji "dekretowej" (orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 26 maja 1955 r. nr [...]) a zatem, że to ta decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
W niniejszym stanie faktycznym istnienie nieodwracalnych skutków prawnych mogłoby więc być jedynie rozważane, ale przy ewentualnej ocenie, dokonywanej w trybie nieważnościowym, decyzji o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i związanym z nią prawem użytkowania wieczystego do określonego udziału w gruncie. Odmowna decyzja "dekretowa" umożliwiła bowiem wprawdzie Skarbowi Państwu zadysponowaniem w dalszej kolejności spornym gruntem i budynkiem na nim posadowionym, ale – jak wyżej wspomniano – ustanowienie odrębnej własności lokalowej poprzedzała inna decyzja administracyjna niż decyzja kontrolowana w tym postępowaniu.
Nie można się także zgodzić ze skarżącymi, że zaskarżony wyrok a także zaskarżona decyzja naruszały art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, statuujący zasadę ochrony własności. Decyzja wydana w rozpatrywanej nie sprawie ani nie przyznawała, ani nie ujmowała nikomu bowiem żadnych praw. Dopiero obecnie, po stwierdzeniu nieważności odmownej decyzji "dekretowej", odżywa wniosek "dekretowy" to jest wniosek unormowany w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i to w tym postępowaniu (prowadzonym w trybie zwykłym) kwestia istnienia odrębnej własności lokali będzie musiała być brana pod uwagę.
Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.