Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1551/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dalej jako "KKU", z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Przedmiotem wyroku Sądu I instancji było postanowienie KKU z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z [...] stycznia 2016 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., nr [...], którą z kolei decyzją Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...] zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanym w karcie nr 151, stanowiącym integralną część decyzji.
W ocenie Sądu I instancji organy administracyjne trafnie przyjęły, że ani skarżąca ani E.L. nie wykazały, że na dzień komunalizacji przysługiwał im tytuł rzeczowy do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi [...] gmina [...] – skomunalizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. W konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji – nie było podstaw do wznowienia postepowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły: skarżąca J.S. oraz jej córka, uczestniczka postępowania E.L. Każda z nich zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
E.L. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 151 § 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na zaniechaniu wydania przez organ I instancji merytorycznych decyzji w sprawie oraz utrzymanie wadliwego postanowienia organu I instancji przez organ II instancji,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodu z wykazu zmian gruntowych działki nr [...], który to dowód organ powinien przeprowadzić z urzędu w sytuacji, gdy przeprowadzenie takiego dowodu doprowadziłoby do ustalenia, że przedmiotowa działka była własnością poprzednika prawnego skarżącej na dzień 27 maja 1990 r. oraz poprzez zaniechanie zbadania, za pomocą dowodu z opinii biegłego geodety, z jakich działek została wyodrębniona działka nr [...].
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E.L. wskazała, że organy na etapie wstępnego badania dopuszczalności skargi, określonego w art. 149 § 1 k.p.a., nie są uprawnione do merytorycznego badania czy poprzednik prawny wnioskodawcy brał udział w postępowaniu pierwotnym, bowiem samo powołanie takiej przyczyny wznowienia, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, wyłącza takie badanie i obliguje organ do wszczęcia postępowania o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Dodała, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły dowodu z wykazu zmian gruntowych, który to dowód był kluczowy dla ustalenia stosunków własnościowych działki nr [...] na dzień 27 maja 1990 r., ani też nie poczyniły innych kroków w celu ustalenia z jakich działek została wyodrębniona działka nr [...], pomimo że w toku postępowania podnoszone było, że została wyodrębniona z należących do majątku jej rodziny działek.
Skarga kasacyjna J.S. zawierała tożsame zarzuty, wnioski oraz uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, według którego zgodne z prawem było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawczyń. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przedstawienia uwag natury ogólnej dotyczących istoty postępowania komunalizacyjnego, bo wniosek o wznowienie dotyczył takiego postępowania.
Utrwalony jest pogląd judykatury, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stronami tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko w sytuacji, gdy przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do danego mienia. Przy czym w postępowaniu tym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny zaistniały w dniu 27 maja 1990 r. (por. na przykład: wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 215/13, lex nr 1658262, wyrok NSA z 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2102/18).
Wskazać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż we wstępnej fazie postępowania w przedmiocie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art.: 145 § 1, 145a § 1 k.p.a., 145aa § 1 k.p.a, 145b § 1 k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Przyjmuje się, że powodem tym nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ.
ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882).
W rozpoznawanej sprawie odmówiono wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawczynie nie mają przymiotu strony. Należało zatem dokonać oceny, czy stwierdzony przez organy brak interesu prawnego po stronie wnioskujących o wznowienie postępowania ma charakter "oczywisty". Jak już wspomniano na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stronami tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko w sytuacji, gdy przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do danego mienia w dacie komunalizacji. Trafna jest ocena organów, zaaprobowana przez Sąd I instancji, że w sprawie nie przedstawiono żadnych wiarygodnych okoliczności pozwalających przypuszczać, iż poprzednik prawny skarżących miał jakikolwiek tytuł rzeczowy do nieruchomości w dacie komunalizacji. Okoliczności tych nie potwierdzają ani umowa darowizny z 1991 r., ani postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 1960 r., ani też wykaz zmian gruntowych Urzędu Rejonowego w [...].
Z tych względów mając na uwadze specyfikę postępowania komunalizacyjnego i okoliczności sprawy uznać należało, że brak interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie miał charakter oczywisty, a w konsekwencji dopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.