Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2235/05, oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] nr [...], którą odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] dawny nr [...]) o pow. 377 m2, z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...].
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że objęta wyżej wymienioną decyzją działka nr [...], wchodziła w skład nieruchomości o pow. [...] ha 2092 m2, wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1984 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego pn. "H." K. "D". Z informacji zawartej w uzasadnieniu tej decyzji oraz mapy sytuacyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] W. z dnia [...] września 1980 r. zatwierdzającej plan realizacji osiedla "H." k. "D" wynika, iż na części gruntu tej nieruchomości miała być wybudowana w ramach osiedla szkoła. Szkoła ta jednak nie została wybudowana i decyzją nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1996 r., część wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działki oznaczone dawniej nr [...] o pow. 338 m2 i nr [...] o pow. 6278 m2, zwrócono byłej właścicielce J. R. Na części działki objętej postępowaniem o zwrot, oznaczonej nr [...], została wybudowana sieć kanalizacji deszczowej średnicy 300, odprowadzająca wody deszczowe z terenu osiedla mieszkaniowego do kolektora kanalizacji deszczowej położonego w ul. [...], zaś część tej działki znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Skoro wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego, w tym tylko w części pod budowę szkoły, to organ uznał, iż przedmiotowa działka wykorzystana została na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, że nie może ona być uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnia to odmowę zwrotu, co też uczynił organ pierwszej instancji. Z tych względów organ odwoławczy uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że cała nieruchomość jest niezbędna pod budowę szkoły. Ponieważ celu tego nigdy nie zrealizowano gdyż szkoły nie wybudowano, zwrócono jej część wywłaszczonej nieruchomości Skarżąca wskazała, iż w zaskarżonej decyzji organ powołuje się na to, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy osiedla wielorodzinnego pn. "H.", a jest to nieprawda, gdyż wywłaszczenie nastąpiło pod budowę szkoły.
W ocenie skarżącej bezpodstawne jest powoływanie się w tej sprawie na przepis art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania.
Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu decyzji podał, iż warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części poprzedniemu właścicielowi jest uznanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co wynika z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo
- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją wchodziła w skład działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej gospodarstwo rolne o pow. 1 ha 2092 m2, położonej w W., stanowiącej własność skarżącej J. R., która to nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 1985 r.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż dla oceny zasadności żądania J. R. zwrotu działki nr [...], stanowiącej część wywłaszczonej powołaną decyzją nieruchomości. Istotne jest ustalenie na jaki cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nastąpiło jej wywłaszczenie.
W znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1984 r. cel wywłaszczenia został określony w jej uzasadnieniu. Już na samym wstępie uzasadnienia tej decyzji powołano się, że zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...], wydaną dla osiedla "H." K. "D" w W., opisana w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość jest niezbędna pod budowę szkoły oznaczonej SP-II w osiedlu "H." K. "D" w W. Nie ulega wątpliwości, że powołana w decyzji wywłaszczeniowej decyzja nr [...], to jest, znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja z dnia [...] września 1980 r. Urzędu m. st. W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego K. "D" osiedla "H." w W. Integralną częścią tej decyzji jest znajdujący się w teczce map, załącznik graficzny.
Z treści powołanych dokumentów, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że wywłaszczenie nieruchomości decyzją z dnia [...] czerwca 1984 r. nastąpiło na cele związane z realizacją inwestycji, jaką była budowa osiedla wielorodzinnego pn. "H.", w ramach którego miała być również wybudowana szkoła oznaczona SP-II i której lokalizacja, w dacie wydawania decyzji o wywłaszczeniu znajdowała się na części nieruchomości wywłaszczonej J. R. Już samo powołanie się w decyzji o wywłaszczeniu na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "H." świadczy o tym, że objęta wywłaszczeniem nieruchomość została wywłaszczona na cel związany z realizacją inwestycji, jaką była budowa tego osiedla. Nie jest zatem w świetle powyższych ustaleń uprawnione twierdzenie skarżącej, jakoby nieruchomość została wywłaszczona wyłącznie na cel związany z budową szkoły.
Prawidłowe więc jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego "H.".
Jest w sprawie bezsporne, że szkoła, której budowa była przewidziana planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1980 r., nie została w tym miejscu wybudowana. Z ustaleń zaś organu wynika, że na części działki nr [...] została wybudowana sieć kanalizacji deszczowej średnicy 300 odprowadzająca wody deszczowe z terenu osiedla mieszkaniowego do kolektora kanalizacji deszczowej, położonego w ul. [...], zaś pozostała część tej działki znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...].
Sam fakt wybudowania na części nieruchomości objętej wywłaszczeniem dla celów realizacji osiedla mieszkaniowego sieci kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody deszczowe z terenu tego osiedla oraz część drogi stanowiącej ulicę na tym osiedlu, zamiast pierwotnie planowanego budynku szkoły nie stanowi, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarówno bowiem kanalizacja deszczowa jak i ulica stanowią część infrastruktury towarzyszącej każdemu osiedlu mieszkaniowemu. Tak więc nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją została wywłaszczona na cel związany z budową osiedla wielomieszkaniowego "H." i cel ten został zrealizowany na tej nieruchomości. Wobec tego, że nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to w świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest możliwy jej zwrot.
Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 229a cyt. ustawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż jest on niezasadny, gdyż przepis ten nie był w tej sprawie przez organy obu instancji stosowany.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą P.p.s.a. - skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. R., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
- obrazę art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i nadinterpretację prowadzące do przyjęcia, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie rozstrzyga, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z określonym w decyzji celem wywłaszczenia;
- naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przez pominięcie przy rozpoznawaniu skargi w postępowaniu sądowym dowodu w postaci pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny;
- zasadzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1984 r. w jej uzasadnieniu określono jego cel stwierdzając, iż była ona niezbędna pod budowę szkoły oznaczonej SP-II w osiedlu "H." K. "D" w W. Decyzja wywłaszczeniowa została wydana w nawiązaniu do decyzji z dnia [...] września 1980 r. zatwierdzającej plan realizacyjny dla osiedla "H." K. "D". W jej uzasadnieniu zapisano m.in., że w dalszej fazie opracowania należy rozważyć sprawę odsunięcia południowo-zachodniego narożnika budynku szkoły od linii zabudowy Kolonii "C".
W ocenie skarżącej, skoro w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia był jasno określony, to przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż został on sformułowany nieprecyzyjnie, a cel ten określała w sposób właściwy decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny było błędne.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, iż w sprawie pominięto istotny dokument w postaci pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1981 r., z której wynikało, że nieruchomość położoną przy ul. [...] początkowo planowano wykorzystać pod budowę osiedla mieszkaniowego "H." Kolonia "C", zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z 4 października 1979 r. Nr [...]. Decyzja ta została uchylona i wówczas wydano decyzję z 1984 r., w której przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona jako niezbędna pod budowę szkoły na osiedlu "H." Kolonia "D".
Skarżąca przyznała, że ponieważ cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, gdyż szkoły nie wybudowano w 1996 r., część wywłaszczonej nieruchomości została jej zwrócona.
Ponadto skarżąca zarzuciła, iż podzielony przez Sąd pierwszej instancji pogląd organów administracji orzekających w tej sprawie, że wybudowanie na części wywłaszczonej nieruchomości sieci kanalizacji deszczowej oraz części drogi osiedlowej, zamiast pierwotnie planowanego budynku szkoły, stanowiło realizację celu wywłaszczenia jest nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki są enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 183.
W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia determinują kierunek i zakres kontroli Sądu drugiej instancji. Sąd ten nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.
Należy podkreślić, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej, natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie, błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
A zatem autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego ma wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został przez Sąd pierwszej instancji naruszony i na czym - jego zdaniem - polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd. Podobnie z przypadku wskazania jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenie prawa procesowego, a więc postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem, a jego uzasadnienie powinno wykazywać wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy. Podkreślić należy, że naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa skargi kasacyjnej dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że pełnomocnik skarżącej powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 ustawy P.p.s.a.
Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania z uzasadnieniem odnoszącym się do prawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności ocenie podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego podlega bowiem ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwał wątpliwości.
Dla podważenia spornego ustalenia faktycznego dotyczącego celu na jaki wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość decyzją z dnia [...] czerwca 1984 r., przedstawiono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest nieskuteczny, gdyż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok działał na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zaś przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mógł zatem naruszyć przepisów, których nie stosował. Z kolei jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Naruszeniem art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. nie jest jednak uczyniony w skardze kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia znajdującej się w aktach administracyjnych pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1981 r., która została uchylona.
Jeżeli skarżąca zamierzała wykazać, że Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności pominął tę decyzję, to powinna postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji konkretnych przepisów procedury administracyjnej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden z wymienionych wyżej przepisów nie został w skardze kasacyjnej powołany. A zatem skoro w skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. powołano jedynie art. 133 § 1 tej ustawy, który w tej sprawie nie został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi zaskarżonego wyroku.
Nie podważono tym samym przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, że przedmiotowa działka została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, którym była budowa osiedla mieszkaniowego, a to oznaczało, że nie mogło być uznane za zbędną.
Z kolei do podważenia tego ustalenia faktycznego nie mógł doprowadzić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego określony jako obraza art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i nadinterpretację prowadzącą do przyjęcia, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie rozstrzyga, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu.
Zarzut naruszenia powołanych przepisów nie spełniał wymogów określonych w art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a.
Po pierwsze sformułowany w ten sposób zarzut i z tym uzasadnieniem dotyczył ustalenia faktycznego (celu określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. o wywłaszczeniu nieruchomości). Wobec nieskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego dla podważenia tego ustalenia nie było wystarczające powołanie się na przepisy prawa materialnego.
Po drugie, koniecznym warunkiem prawidłowego przedstawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego było wykazanie przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, na czym polegała błędna wykładnia powołanych przepisów i jak -zdaniem skarżącej - przepisy te powinny być rozumiane.
Po trzecie uzasadnienie skargi kasacyjnej jest rozbieżne z podstawą skargi kasacyjnej, odpowiada bowiem podstawie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Takiej jednak podstawy skargi kasacyjnej nie wskazano.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.