Uzasadnienie
U S A S A D N I E N I E:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 900/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją organu I instancji - tj. Naczelnika Gminy w N., dalej zwanego: "Naczelnikiem" z dnia [...] grudnia 1976 r., orzeczono o przymusowym wykupie nieruchomości rolnej, składającej się z działki nr [...] o powierzchni 7,0380 ha, położonej we wsi K., stanowiącej własność S.K., zwanego dalej: "byłym właścicielem nieruchomości".
Uzasadniając decyzję Naczelnik wskazał, że sporna działka została zgłoszona do licytacji obwieszczeniem z dnia 22 listopada 1976 r., termin licytacji został ustalony na dzień 14 grudnia 1976 r., licytacja nie odbyła się z powodu braku licytantów. Powyższy areał użytków rolnych jest niezbędny celem przekazania w użytkowanie na czas nieokreślony dla gospodarstwa rolnego Spółdzielni [...] w N. W gospodarstwie tym planowana jest obora udojowa bydła z docelową ilością stanowisk 500 sztuk. Wymienione użytki rolne potrzebne są w celu zabezpieczenia powierzchni paszowej dla ww. gospodarstwa rolnego.
Organ II instancji, tj. Wojewoda Łomżyński, decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda wskazał, co następuje:
Sporne gospodarstwo zostało prawidłowo zaliczone do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, albowiem odpowiada kryteriom dla tego rodzaju gospodarstw przewidzianym w §1 rozporządzenia wykonawczego. Zespół Specjalistów, który dokonał lustracji w gospodarstwie w dniu 20 sierpnia 1976 r. ustalił, że na przestrzeni ostatnich trzech lat nie wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa są właściwie zagospodarowane, obsada inwentarza w tym gospodarstwie jest niższa od 0,4 sztuki przeliczeniowej, a wydajność czterech zbóż i ziemniaków jest niższa co najmniej o 1/3 od przeciętnych planów osiąganych we wsi K..
Zespół badający sprawę po przeprowadzeniu rozmowy z byłym właścicielem gospodarstwa ustalił, że nie daje on gwarancji właściwego zagospodarowania wszystkich gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa i dlatego wskazanym jest dokonanie ich częściowego przymusowego wykupu.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, zwany dalej: " Ministrem", stwierdził nieważność powyższych decyzji.
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 1994 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA 1271/93, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił decyzję Ministra.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zaskarżona decyzja nie podjęła nawet próby określenia i właściwego uzasadnienia stopnia naruszenia prawa przez decyzje z 1976 i z 1977 r., podkreślając, iż wadliwie stwierdzono naruszenie prawa przez decyzje z 1976 r. i 1977 r., w oparciu o nowe postępowanie dowodowe, oparte na zeznaniach zainteresowanego i podanych przez niego świadków, po około 16 latach od zaistniałych zdarzeń, w sytuacji, kiedy ustalenia co do tych zdarzeń poczynione w ww. decyzjach, zostały poczynione w momencie ich zaistnienia przez odpowiednie organy i wydane na tej podstawie dokumenty urzędowe. Uzasadniało to uznanie decyzji Ministra, jako niezgodnej z wymogami art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powołuje się organ, jako na swoją podstawę prawną.
Ponadto NSA wskazał na konieczność ustalenia przez organ, przy ponownym orzekaniu w sprawie, czy nie wystąpiły w niej nieodwracalne skutki prawne, wiążące się z późniejszym nabyciem spornej nieruchomości przez osoby fizyczne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie.
Skarżący wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodząc swój interes prawny z faktu nabycia od M.K., na podstawie umowy cesji z dnia 8 sierpnia 2010 r., wierzytelności, praw i roszczeń dotyczących spornej nieruchomości. Z kolei wcześniej wnioskodawczyni stała się następcą prawnym byłego właściciela spornej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku.
Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Minister utrzymał własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. w mocy, wskazując, że podstawę prawną decyzji Naczelnika z dnia [...] września 1976 r., o przymusowym wykupie spornej nieruchomości, stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r., Nr 3, poz. 14), zwaną dalej: "ustawą o wykupie".
Organ centralny przytoczył treść jej art. 1 ust. 1, art..2 ust. 1 oraz art.3 ust.3, podnosząc, że w myśl przepisów wykonawczych do ww. ustawy, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), zwanym dalej "rozporządzeniem wykonawczym", gospodarstwo rolne uznawane było za wykazujące niski poziom produkcji, jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: - nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane lub - plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.
W ocenie organu centralnego, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że sporne gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji, o czym świadczy:
- - brak stosowania nawożenia mineralnego, bądź stosowanie go na bardzo niskim poziomie,
- - coroczne ugorowanie około 3 ha gruntów,
- - przeprowadzanie prac polowych z dużym opóźnieniem, bądź też niezbieranie plonów w ogóle, jak to miało miejsce w 1975 r., kiedy to rolnik zaorał niezebrane buraki z powierzchni 1 ha.,
- - brak zabudowań gospodarczych, w których przetrzymywany byłby inwentarz żywy - zwierzęta inwentarskie od wielu lat trzymane były zimą na podwórzu i w piwnicy.
Organ ten stwierdził, że postępowanie dotyczące licytacji gospodarstwa przeprowadzono prawidłowo, przy czym licytacja nie odbyła się z powodu braku licytantów, co zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, stanowiło podstawę dla Naczelnika skorzystania z prawa pierwokupu i wykupienia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa po cenie wywoławczej.
Organ centralny oceniając decyzję Wojewody Łomżyńskiego, utrzymującą w mocy decyzję o wykupie, uznał prawidłowość stanowiska Wojewody w zakresie przyjęcia wiarygodności ustaleń dokonanych przez zespół specjalistów dokonujący lustracji gospodarstwa, podkreślając, że zeznania świadków przesłuchanych na okoliczność ustalenia poziomu produkcji w spornym gospodarstwie są ze sobą sprzeczne, przy czym część świadków zeznała, że wszystkie grunty w omawianym gospodarstwie były uprawiane i wykorzystywane rolniczo, natomiast inni zeznali, że grunty te nie były uprawiane i od wielu lat odłogowały, a były właściciel gospodarstwa nie radził sobie z jego prowadzeniem.
W ocenie organu centralnego zasadnie przyjęto, że w sytuacji, gdy ustalenia organów administracyjnych jednoznacznie wskazują, że sporne gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji, na co składał się brak zabudowań, odłogujące od lat grunty, przetrzymywanie inwentarza żywego zimą na podwórzu bądź niektórych zwierząt w piwnicy i stan taki potwierdziła część zeznających świadków, to brak jest podstaw do skutecznego podważenia tych ustaleń na podstawie zeznań tych rolników, którzy bezkrytycznie oświadczyli, że grunty te były w całości uprawiane i wykorzystywane rolniczo, a były właściciel gospodarstwa był dobrym rolnikiem.
W świetle powyższych okoliczności, w ocenie organu centralnego, brak było przesłanek do uznania, że decyzje Naczelnika i Wojewody w sprawie wykupu, wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w konsekwencji czego brak było przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, skarżący zarzucił, że decyzje o wykupie wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o wykupie oraz § 1 ust 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ błędnie stwierdzono, że przesłanki warunkujące dopuszczalność wykupu spornego gospodarstwa zostały spełnione.
Zarzucono też naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k. p. a.", poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.
Skarżący wywodził, że w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1271/93, wskazano, ze przy orzekaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie Minister nie ustalił, czy decyzje w sprawie wykupu wywołały nieodwracalne skutki prawne w następstwie późniejszego zbycia przez Skarb Państwa wykupionej nieruchomości na rzecz osób trzecich.
W skardze podnoszono, że w decyzjach Naczelnika i Wojewody nie wykazano, że sporna nieruchomość spełnia kryteria gospodarstwa wykazującego niski poziom produkcji rolnej, poprzestano zamiast tego na ogólnikowych ocenach:
Skarżący zarzucił, że Minister nie wskazał dokumentów, na podstawie których doszedł do wniosku, że sporne gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej w następstwie m.in.: niestosowania nawożenia mineralnego, bądź też stosowania go na niskim poziomie, czy też braku zabudowań gospodarczych. Za jedyny tego rodzaju dokument należy uznać protokół sporządzony w dniu 20 sierpnia 1976 r. przez komisję lustracyjną Ustalenia zawarte w tym protokole są jednakże sprzeczne z zeznaniami świadków, z których większość potwierdziło, że były właściciel gospodarstwa posiadał kilka sztuk bydła oraz, że należące do niego gospodarstwo było w całości zagospodarowane.
Strona podnosiła też zarzut niezbadania sytuacji w spornym gospodarstwie, mającej miejsce w okresie trzech kolejnych lat poprzedzających jego przejęcie, albowiem Komisja lustracyjna dokonała przeglądu i oceny spornego gospodarstwa tylko raz, w dniu 20 sierpnia 1976 r. Dokumentacja nie potwierdza, aby tego rodzaju obserwacja i lustracja była przeprowadzana wcześniej.
Skarżący powołał sie też na okoliczność, że trzech zeznających w niniejszej sprawie świadków oświadczyło, że przed wszczęciem postępowania w sprawie wykupu nieruchomości, sporne gospodarstwo zostało w istotny sposób dotknięte skutkami klęski żywiołowej w postaci huraganu, a w postępowaniu w przedmiocie wykupu nieruchomości nie uwzględniono faktu, że grunty wchodzące w skład spornego gospodarstwa były podmokłe, w następstwie czego były wykorzystywane jako pastwiska. Wymagały one również drenacji zapobiegającej podtopieniom.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę, Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a., było zbadanie, czy decyzje o wykupie gospodarstwa są obarczone którąś z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.
Sąd przytoczył przepisy art. 1 i art. 3 ust 3 ustawy o wykupie oraz § 1 rozporządzenia wykonawczego, jak też podjęte przez organy administracji czynności prowadzące do wykupu spornej nieruchomości, w postaci:
1/ pisma z dnia 29 lipca 1976 r. instruktora rolnego do Naczelnika, stanowiącego wniosek o wykup spornego gospodarstwa.
2/ protokołu z dnia 20 sierpnia 1976 r., w sprawie lustracji spornego gospodarstwa przez czteroosobowy zespół specjalistów, w którym zawarto dane o: - powierzchni ogólnej gospodarstwa (12,62 ha), w tym gruntów ornych (11,31ha);
- - poziomie plonów czterech podstawowych zbóż i ziemniaków z hektara we wsi K. na przestrzeni trzech ostatnich lat;
- - poziomie plonów czterech podstawowych zbóż i ziemniaków z 1 ha w gospodarstwie poprzedniego właściciela na przestrzeni ostatnich trzech lat, z zestawienia czego wynika, że w przedmiotowym okresie były właściciel gospodarstwa uprawiał dwa spośród uprawianych w jego miejscowości rodzajów zbóż, tj. pszenicę i jęczmień w rozmiarze: (pszenica) rok 1972/73 - 21 kwintali (plon we wsi 28 kwintali), 1973/74 - 20 (plon we wsi 28 kwintali), 1974/75 - 15 kwintali (plon we wsi 23 kwintali), (jęczmień) rok 1972/73 - 22 kwintale (plon we wsi 30 kwintali), 1973/74 - 21 kwintali (plon we wsi 29 kwintali), 1974/75 - 16 kwintali (plon we wsi 24 kwintale), (-) inwentarzu żywym w gospodarstwie (3 sztuki bydła);
- - stosowaniu przez byłego właściciela spornego gospodarstwa nawozów sztucznych (poczyniono w tym zakresie adnotację - w minimalnym stopniu);
- - przeprowadzeniu przez byłego właściciela spornego gospodarstwa konserwacji urządzeń rolnych (poczyniono w tym zakresie adnotację - nie występuje).
Sąd I instancji przytoczył też wnioski specjalistów poczynione na podstawie ww. danych:
- - plony czterech podstawowych zbóż i ziemniaków w okresie ostatnich trzech lat są o 1/3 niższe od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach;
- - były właściciel spornego gospodarstwa nie sprząta plonów w terminach agrotechnicznych oraz zasiewy są zawsze opóźnione;
- - obsada bydła, trzody chlewnej i owiec bydła 25 sz/100 ha użytków rolnych;
- - były właściciel nie wykorzystuje wszystkich gruntów rolniczo;
- - występują odłogi w ilości 3 ha, były właściciel nie posiada budynków inwentarskich.
W oparciu o powyższe, zespół specjalistów postanowił zaliczyć sporne gospodarstwo do kategorii wykazujących niski poziom produkcji.
Oceniając decyzje Naczelnika oraz Wojewody w przedmiocie wykupu pod kątem wydania ich z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o wykupie, Sąd I instancji stwierdził, że naruszenia tego rodzaju w sprawie nie wystąpiły, przytaczając następującą argumentację:
W decyzji Naczelnika wskazano, że została ona wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o wykupie. W dacie wydania decyzji, tj. w dacie [...] grudnia 1976 r. przepis ten brzmiał-w wersji ustalonej ustawą nowelizującą ustawę o wykupie (Dz.U. z 1971 r.Nr 27, poz.251) - w sposób następujący: "Cenę wywoławczą ustala się według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.". W świetle brzmienia sentencji orzeczenia przyjąć należy, że podanie przez organ w podstawie prawnej art.3 ust.4 ustawy nastąpiło omyłkowo, a prawidłowo winien w tym miejscu zostać wskazany art.3 ust.3 ustawy, stanowiący że Państwu służy prawo pierwokupu nieruchomości poddanej licytacji po cenie ustalonej w wyniku licytacji. W razie braku nabywców Państwu przysługuje prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej. Przyczyn omyłki należy upatrywać w tym, że treść, która w dacie orzekania w sprawie była ujęta w art.3 ust.3 (prawidłowa podstawa wydania decyzji) była w pierwotnym tekście ustawy ujęta w art.3 ust.4 (omyłka wskazanym przez organ w decyzji). Powyższe uchybienie organu, z racji jego omyłkowego charakteru, nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa w decyzji.
Uzasadnienie decyzji Naczelnika nie zawiera natomiast oceny spornego gospodarstwa pod kątem kryteriów niskiego poziom produkcji rolnej, co powoduje, że orzeczenie to jest dotknięte uchybieniami co najmniej w zakresie wywiązania się przez organ z obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Powyższe uchybienia nie wystąpiły natomiast w decyzji odwoławczej, w której dokonano oceny spornego gospodarstwa pod kątem kryteriów przewidzianych w rozporządzeniu. Fakt, że ocena przesłanek przymusowego wykupu gospodarstwa rolnego nie została zawarta w każdej z dwóch wydanych w sprawie decyzji, a tylko w decyzji organu odwoławczego nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Brzmienie §1 ust.1 rozporządzenia wykonawczego stwarzało szerokie możliwości zakwalifikowania gospodarstwa, jako wykazującego niski poziom produkcji rolnej w skutek zaniedbania. Po pierwsze, warunek "zaniedbania" nie został zdefiniowany w sposób ścisły (przejawy zaniedbania wyliczone zostały jedynie w sposób przykładowy), po drugie, użyty na końcu punktu pierwszego spójnik "lub" (alternatywa nierozłączna) każe przyjąć, że do wykupu gospodarstwa wystarczyło stwierdzenie, że nie wszystkie grunty orne w tym gospodarstwie są rolniczo wykorzystane (w okresie ostatnich trzech lat). Nie jest zatem tak, że warunek ten jest wyłącznie jedną z przesłanek do wykupu, która musi zaistnieć łącznie z warunkami, o których mowa w pkt 2 i 3.
W świetle powyższego uznać należy, że takie okoliczności przemawiające na korzyść byłego właściciela spornego gospodarstwa, wynikające z protokołu z dnia 20 sierpnia 1976 r., jak to, że: - właściciel odnawiał materiał siewny i sadzeniaki, - właściciel stosował środki ochrony roślin, - różnica pomiędzy wielkością plonów pszenicy i jęczmienia uzyskanych przez właściciela oraz wielkością tego rodzaju plonów uzyskanych we wsi w latach 1972/73 i 1973/74 jest mniejsza niż 1/3 wielkości plonów uzyskanych we wsi, nie uniemożliwiały przymusowego wykupu gospodarstwa, albowiem właściciel nie wykorzystywał wszystkich z posiadanych przez siebie 11,31 ha gruntów ornych (w protokole stwierdzono: "nie wykorzystuje wszystkich gruntów rolniczo, występują odłogi w ilości 3 ha").
W świetle powyższych okoliczności, odmówienie przez Ministra zasadniczego znaczenia przesłuchanym w sprawie świadkom było zasadne. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 26 stycznia 1994 r., NSA zajął stanowisko, że co do zasady zeznania świadków zebrane po upływie wielu lat od wydania decyzji o wykupie nie mogą automatycznie dyskwalifikować dokumentów zebranych w postępowaniu w przedmiocie tego wykupu.
Twierdzenia skargi powołujące się na naruszenie przez Naczelnika i Wojewodę przepisu § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego (okoliczności nadzwyczajne) nie uprawdopodobniają w stopniu dostatecznym, że okoliczności te wystąpiły w okresie trzech lat poprzedzających wykup. Twierdzenia te opierają się bowiem wyłącznie na zeznaniach świadków oraz na dokumentach urzędowych pochodzących z lat 90 XX wieku (a zatem dużo późniejszych), stwierdzających okoliczności dotyczące dużego obszaru gruntów, nie zaś skonkretyzowanych do spornej nieruchomości (w skonkretyzowanym okresie).
Z powyższych względów Sąd I instancji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm,), zwanej dalej "p.u.s.a." i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2012 r. mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1. k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
- 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2012 r., mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu niniejszej sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono przepisy art. 1 ust. 1 ustawy o wykupie oraz § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, podkreślając, że uzasadniając decyzję o zastosowaniu przymusowego wykupu części gospodarstwa, organ I instancji powołał się przede wszystkim na ustalenia zawarte w protokole lustracji gospodarstwa z 20 sierpnia 1976 r., co było wadliwe, ponieważ ocena ta została dokonana w oparciu o jedną tylko komisję lustracyjną gospodarstwa, brak jest bowiem jakichkolwiek innych dokumentów, które potwierdzałyby fakt prowadzenia obserwacji i lustracji nieruchomości byłego właściciela nieruchomości w okresie trzyletnim. Ponadto, ustalenia zawarte w protokole są sprzeczne z zeznaniami i oświadczeniami większości świadków, osób niezainteresowanych osobiście wynikiem sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną wywodził, że w świetle materiału zgromadzonego w sprawie, istotne wątpliwości budzi fakt zaliczenia przez komisję lustracyjną 3 ha gruntów rolnych, jako odłogujących, albowiem grunty te położone były na terenach o nieuregulowanych stosunkach wodnych, ulegały podtopieniu i w związku z tym wykorzystywane były, jako pastwisko.
Podniesiono również, że decyzja Naczelnika została wydana z pominięciem § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym, przepis ust. 1 nie ma zastosowania do gospodarstw rolnych, w których grunty orne wskutek klęsk żywiołowych, nie mogą być całkowicie wykorzystywane rolniczo, w sytuacji kiedy zeznający w sprawie świadkowie, zgodnie potwierdzili, że przed wszczęciem postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości miała miejsce klęska żywiołowa w postaci huraganu, w wyniku którego zniszczeniu uległa część zabudować gospodarczych należących do byłego właściciela nieruchomości, a ponadto, organ wydający decyzję o przymusowym wykupie nieruchomości, nie uwzględnił faktu, że grunty należące do S.K. były podmokłe, stąd konieczność ich wykorzystywania jako pastwisk, oraz wymagały drenacji. Zwrócono uwagę na fakt, że na gruntach tych w latach 1972 - 1976 stosunki wodne nie zostały jeszcze uregulowane, nie została przeprowadzona drenacja, która przeciwdziałałaby podtopieniom, co wynika z treści zaświadczenia wydanego przez Urząd Wojewódzki w L. Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami z dnia [...] marca 1993 r., zgodnie z którym "grunty położone w ograniczeniu wsi K. zostały poddane drenacj i w latach 1990-1991. (...) Jednocześnie w chwili przejmowania działki na własność Państwa grunty były podmokłe i wymagały drenacji."
Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności zostały dodatkowo potwierdzone zeznaniami świadków.
W skardze kasacyjnej dodatkowo podniesiono, że nie została wzięta pod uwagę trudna sytuacja ekonomiczna rolnika, która w owym czasie była również wynikiem klęski żywiołowej, jaka dotknęła jego gospodarstwo oraz klęski losowej, skutkiem czego w związku z brakiem środków finansowych na uregulowanie należności publicznoprawnych, S.K. zmuszony był wyprzedać część posiadanego żywego inwentarza.
Sąd I instancji w ocenie skarżącego, w uzasadnieniu wyroku przedstawił stan faktyczny sprawy w kształcie ustalonym nieprawidłowo przez organy administracji publicznej i tym samym niezgodny ze stanem rzeczywistym i dlatego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Przystępując do wyjaśnienia przyczyn uwzględnienia skargi kasacyjnej należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji było rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.
Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, podjęta została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była rozstrzygana decyzją ostateczną, lecz zbadanie zaistnienia przesłanek nieważności, o których wyżej wspomniano.
W konsekwencji, co do zasady w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Oceny prawidłowości decyzji ostatecznej w omawianym wyżej zakresie dokonuje się wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.
Dlatego też generalnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd (porównaj wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1218700), że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności.
Tymczasem dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej wytykające naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., nie tylko nie nawiązują do naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a., lecz również zarzucają nieuwzględnienie skargi w sytuacji naruszenia przez organ przytoczonych wyżej przepisów postępowania, odnosząc wskazane naruszenia do wadliwej oceny materiału dowodowego w głównej mierze zebranego w ramach postępowania nadzwyczajnego, w oparciu o zeznania świadków, przytaczających nowe okoliczności odnoszące się do gospodarstwa objętego decyzją Naczelnika z dnia [...] grudnia 1976 r., takie jak wystąpienie klęski żywiołowej w postaci huraganu, istnienie podmokłych terenów, brak przeprowadzenia drenacji, która przeciwdziałałaby podtopieniem.
Tymczasem, jak już to zaznaczono wyżej, oceny prawidłowości decyzji ostatecznej w ramach postępowania nieważnościowego dokonuje się na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, czemu zresztą dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1271/93, a oceną prawną w nim zawartą, na podstawie art. 153 p.p.s.a., związany był sąd oraz organ. Dlatego też powyższe zarzuty nie mogły odnieść skutku.
Jako zasadny natomiast należało uznać zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W kontekście poczynionych wyżej uwag, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, istotnym było dokonanie przez Sąd I instancji oceny decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1976 r., pod kątem weryfikacji zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa i objęcie w tym zakresie kontrolą decyzji organu centralnego. Sąd I instancji oparł się na ustaleniu faktycznym organów, stwierdzającym, że były właściciel nieruchomości ugoruje corocznie około 3 ha gruntów, czyniąc własne ustalenie, iż niewykorzystywanie wszystkich gruntów ornych nastąpiło w okresie ostatnich trzech lat, co umożliwiło z kolei uznanie decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1976 r. za prawidłową, skoro przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, za samodzielną i wystarczającą przesłankę do uznania, że gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji, uznawało - niewykorzystywanie wszystkich gruntów ornych w ciągu ostatnich trzech lat.
Tymczasem, poczynione przez Sąd I instancji w ślad za organami, powyższe ustalenie, nie miało oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z pisma M.Z., instruktora rolnego z dnia 29 lipca 1976 r. oraz z protokołu zespołu specjalistów z dnia 20 sierpnia 1976 r., w sprawie lustracji spornego gospodarstwa, wynika jedynie, że 3 ha gruntów w ww. gospodarstwie są ugorowane (vide: k.12-14 akt administracyjnych, tom I). W obu ww. dokumentach nie ma jakiejkolwiek informacji, przez jaki okres sytuacja taka miała miejsce. W konsekwencji należało uznać, że brak było podstaw do uznania, że ugorowanie gruntów występowało na przestrzeni 3 lat. Z powyższego wynika w sposób oczywisty, że powyższy błąd w ustaleniach faktycznych mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie faktu ugorowania gruntów ornych bez ustalenia, że obejmowało okres ostatnich trzech lat uniemożliwiało bowiem - w warunkach przedmiotowej sprawy - w myśl przepisów obowiązujących w momencie orzekania w dniu [...] grudnia 1976 r., zaliczenie gospodarstwa rolnego do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji, a to z kolei uniemożliwiało wydanie decyzji o jego przymusowym wykupie.
Skoro sporne gospodarstwo nie spełniało innych kryteriów określonych w przepisie § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego do zaliczenia go do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji, co prawidłowo przesądził Sąd I instancji, to brak było przesłanek do uznania decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1976 r., za zgodną z prawem, co z kolei powoduje konieczność dokonania oceny stopnia naruszenia prawa przy jej wydaniu i przesądzenie, czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, biorąc jednak pod uwagę okoliczność, która nie była rozważana ani przez organ, ani też przez Sąd I instancji, a mianowicie, iż brak było przesłanki z § 1 ust 1 ww. rozporządzenia do uznania spornego gospodarstwa za gospodarstwo wykazujących niski poziom produkcji, a w konsekwencji do wydania decyzji o jego przymusowym wykupie.
W konsekwencji powyższego, należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, aby przeprowadził ponowną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag zamieszczonych w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.