Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 301/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 861/15 oddalił skargi B. M. oraz M. Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...]m2 pochodząca z hip. "[...]" będąca własnością K. i M. małż. M. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie powołanego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130). Obecnie nieruchomość ta wchodzi w skład stanowiących drogę wojewódzką (ul. [...]) działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...],[...] z obrębu [...],[...] i [...] z obrębu [...]– stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich, oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]– stanowiącej własność m. st. Warszawy, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W dniu [...] maja 1949 r. do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy wpłynął wniosek K. i M. małż. M. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...]. Zgodnie z opisem sporządzonym przez Biuro Odbudowy Stolicy w 1945 r. nieruchomość położona przy ul. [...] była niezabudowaną działką.

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz K. i M. małż. M. gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. nr hip. [...] pochodzącej z hip. "[...]" w uzasadnieniu wskazując, że grunt ten został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wysokie zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...] wydaną przez WANBiG Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. B. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że organ dekretowy rozpatrując wniosek nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących przeznaczenia działki w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony był pod budowę drogi publicznej i przeznaczenie to zostało zrealizowane. Jednocześnie takie przeznaczenie terenu było nie do pogodzenia z możliwością korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Organ podkreślił, że niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Zatem, w ocenie Ministra, organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania prawa użytkowania wieczystego. Minister nie stwierdził również, aby kwestionowane decyzje były obciążone innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili B. M. i M. Ś., podnosząc zarzut nieprawidłowej oceny kwestionowanej decyzji. Ponadto B. M. wskazał na niewskazanie miejsca publikacji Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego na rok 1985 oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po rozpatrzeniu powyższych wniosków, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu wskazał, że prowadząc postępowanie nadzorcze ustalono, iż nieruchomość położona przy ul. [...] w dacie wydania decyzji objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego na 1985 r., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] w dniu [...] lipca 1969 r. Zgodnie z owym planem teren, na którym znajdowała się nieruchomość, przeznaczony był w części na tereny zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego a w części na drogę publiczną. Podano, że część nieruchomości stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania przeznaczona była w całości na drogę (opinia geodezyjna z dnia [...] lipca 2014 r.).

Minister podał, że organ dekretowy jako przyczynę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego wskazał przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe wysokie – zgodnie z wydaną decyzją lokalizacyjną. W toku postępowania nadzorczego ustalono jednak, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...]dotyczyła obszaru sąsiedniego i nie obejmowała dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] (opinia geodezyjna z dnia [...] lipca 2014 r.). Brak precyzyjnych ustaleń organu dekretowego doprowadził do wadliwego uzasadnienia, jednakże zdaniem Ministra, nie można uznać, że powyższa wada jest na tyle istotna, aby mogła skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Pomimo, że Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy błędnie przyjęło, iż teren objęty jest decyzją lokalizacyjną, rozstrzygnięcie było merytorycznie prawidłowe.

Jednocześnie organ uznał, że błędne uzasadnienie wynikało prawdopodobnie z uznania, iż budowa osiedla mieszkaniowego oraz otaczającej go infrastruktury drogowej objęta była powołaną decyzją lokalizacyjną. Minister wskazał, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten, obejmujący obecnie działki Skarbu Państwa, przeznaczony był pod budowę drogi publicznej i inwestycja drogowa została na nim zrealizowana. Zatem, w związku z ustaleniem, że w dacie wydania decyzji dekretowej część nieruchomości stanowiąca obecnie własność Skarbu Państwa była w całości przeznaczona pod budowę drogi, nie można – w ocenie organu – stwierdzić, że w tym zakresie decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi było nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela.

Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa nie przewidywały bowiem możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Zdaniem organu nadzoru, skoro w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania podlegającego kontroli rozstrzygnięcia obrót nieruchomościami zajętymi i przeznaczonymi pod drogi publiczne był wyłączony, to nie budzi wątpliwości, że nie mogły się one stać przedmiotem użytkowania wieczystego dotychczasowego właściciela. Tym samym Minister uznał, że decyzja odmawiająca ustanowienia użytkowania wieczystego nie narusza prawa w sposób rażący.

Ze skargami na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpili B. M. oraz M. Ś. B. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2014 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1972 r. w części nieruchomości hip. [...] pochodzącej z hip. "[...]" stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa;
2. b) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego.

M. Ś. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu warszawskiego. Skarżąca podniosła, że określenie w dekrecie "plan zabudowy" oznaczało jedynie obowiązujący, zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy, ponieważ tylko taki plan posiadający klauzulę zatwierdzającą mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej. W zaskarżonej decyzji powołano się natomiast na jednostkowe rozstrzygnięcie w postaci decyzji lokalizacyjnej inwestycji z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...]. Ponadto zaskarżona decyzja nie wskazała, jaki zapis planu gospodarowania uzasadniał odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego – w ogóle nie odniosła się do planu zagospodarowania, tylko wskazała decyzję lokalizacyjną jako podstawę przyznania prawa na postawie przepisów ww. dekretu.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 862/15 postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 862/15 (skarga M. Ś.) i sygn. I SA/Wa 861/15 (skarga B. M.) oraz prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 861/15.

Sąd ten powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 861/15, oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, iż nieruchomość położona przy ul. [...] w dacie wydania decyzji z 1972 r. objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/25 w dniu 10 lipca 1969 r. (Dz. Urz. WRN z dnia 15 września 1969 r., Nr 9, poz. 128). Zgodnie z w/w planem teren, na którym znajdowała się nieruchomość, przeznaczony był w części na tereny zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego a w części na drogę publiczną. Część nieruchomości stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania przeznaczona była w całości na drogę, co potwierdza jednoznacznie opinia geodezyjna z dnia [...] lipca 2014 r., sporządzona przez uprawnionego geodetę.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo Minister wskazał także na przepisy wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.), tj. art. 13-15, zgodnie z którymi budowa, ochrona i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej. Sąd I instancji zauważył, że również i na gruncie aktualnych przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) ustawodawca wskazał w art. 2a, że drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność określonych w tym przepisie podmiotów publicznoprawnych: krajowe – Skarbu Państwa, a wojewódzkie, powiatowe i gminne – odpowiednio własność samorządu województwa, powiatu i gminy.

Sąd ten podkreślił, że droga nie może więc być przypisana innym niż w/w podmiotom, a w konsekwencji wykluczona jest możliwość przeniesienia jej na rzecz osób fizycznych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że drogi te stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium, a wyłączenie to ma charakter bezwzględny. Niedopuszczalność z kolei zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym drogą publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, iż słusznie Minister ocenił, że istniejący w dacie wydawania orzeczenia dekretowego porządek prawny uniemożliwiał zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości pod komunikację drogową przez osobę prywatną. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, organ nadzorczy wystarczająco wyjaśnił, dlaczego nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ten przyznał, że wprawdzie Prezydium, wydając orzeczenie w dniu 21 kwietnia 1972 r., nie wskazało w uzasadnieniu jako podstawy swojego rozstrzygnięcia w/w planu lecz powołało decyzję lokalizacyjną nr [...] dotyczącą sąsiedniego terenu, ale plan ten istniał i był jawny.

W ocenie Sądu I instancji, nawet gdyby organ dekretowy powołał Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/25 w dniu 10 lipca 1969 r., to i tak jego ocena nie mogłaby doprowadzić do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. ustanowienia użytkowania wieczystego w żądanym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył B. M.. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. - art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. o art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych oraz błędną i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do wadliwego przyjęcia, że w sprawie niniejszej niespełniona została pozytywna przesłanka dekretowa dotycząca możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości hipotecznej;

o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ dekretowy odmówił przyznania uprawnień, powołując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia decyzję lokalizacyjną dotyczącą sąsiedniego terenu, podczas gdy jedyną przyczyną odmowy mogła być niezgodność korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela terenu z obowiązującym planem zagospodarowania terenu, co skutkowało dokonaniem analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gruntu dla potrzeb przeprowadzenia oceny złożonego wniosku dekretowego, a co w konsekwencji doprowadziło do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku dekretowego, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego w tej sprawie było dokonanie jedynie oceny prawidłowości wydania orzeczenia administracyjnego;

1. - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania części podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu [...] marca 2015 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji oraz utrzymanej nią w mocy własnej decyzji z dnia [...] września 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie, czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

o art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazanie przez organ dekretowy jako podstawy swojego rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej dotyczącej sąsiedniego terenu bez przeprowadzenia przez organ dekretowy postępowania wyjaśniającego i ustalenia obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego było działaniem legalnym, podczas gdy organ dekretowy miał obowiązek w pierwszej kolejności zbadać zapisy planu zabudowy i na tej podstawie dokonać oceny zgodności korzystania z terenu przez dotychczasowego jego właściciela.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tylko plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji mógł stanowić podstawę do ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu. Brak zaś ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (planu zabudowy), wiążącego na dzień wydania decyzji dekretowej, powodował, że organ dekretowy nie miał wzorca do prawidłowego wykazania niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zgodnie z którą powołanie się w odmownym orzeczeniu dekretowym na postanowienia decyzji lokalizacyjnej, a nadto decyzji nie obejmującej swym zasięgiem obszaru nieruchomości, o której orzekał organ dekretowy, można uznać za działanie zgodne z prawem i obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. W ocenie skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Ministra analiza nie spełnia warunków przewidzianych w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu, a nadto tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające powoduje, że mamy do czynienia w istocie z postępowaniem mającym na celu ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego, nie zaś z postępowaniem weryfikującym prawidłowość i legalność wydania kwestionowanej przez strony decyzji administracyjnej orzekającej o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego pod kątem przesłanek ujętych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można się zgodzić z rozstrzygnięciem organu nadzorczego, że brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ dekretowy i powołanie w uzasadnieniu odmowy decyzji lokalizacyjnej nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jedyną podstawą prawną odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego były przesłanki, o których wprost mowa w treści art. 7 ust. 2 dekretu, z którego jednoznacznie wynika, iż jedynym dowodem, w oparciu o który winno się ustalać możność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela był plan zabudowy nieruchomości — plan zagospodarowania przestrzennego nieruchomości zatwierdzony Uchwałą przez Prezydium Rady Narodowej i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzji lokalizacyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz.

1. 47) nie można natomiast utożsamiać z aktem planowania przestrzennego zawierającym przepisy prawa powszechnie obowiązującego na określonym terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły.

Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia.

Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że z uwagi na to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873).

Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 883/2005).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., którą to decyzją organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz K. i M. małż. M. gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. nr hip. [...] pochodzącej z hip. "[...]", w uzasadnieniu której wskazano, że grunt ten został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wysokie zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...] wydaną przez WANBiG Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy.

Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom, rozpatrując wniosek B. M. z dnia [...] stycznia 2012 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r., w niczym nie naruszono wskazanych w skardze kasacyjnej zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w dniu [...] maja 1949 r. do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy wpłynął wniosek K. i M. małż. M. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...]. Zgodnie z opisem sporządzonym przez Biuro Odbudowy Stolicy w 1945 r. nieruchomość położona przy ul. [...] była niezabudowaną działką. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz K. i M. małż. M. gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. nr hip. [...] pochodzącej z hip. "[...]" w uzasadnieniu wskazując, że grunt ten został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wysokie zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...] wydaną przez WANBiG Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy.

W toku postępowania nadzorczego ustalono, co jest także okolicznością niekwestionowaną w sprawie, że nieruchomość położona przy ul. [...] w dacie wydania decyzji objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego na 1985 r., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/25 w dniu 10 lipca 1969 r. (Dz. Urz. WRN z dnia 15 września 1969 r., Nr 9, poz. 128). Zgodnie z owym planem teren, na którym znajdowała się nieruchomość, przeznaczony był w części na tereny zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego a w części na drogę publiczną. Część nieruchomości stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania przeznaczona była w całości na drogę (opinia geodezyjna z dnia [...] lipca 2014 r.). Okolicznością niesporną jest także, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] dotyczyła obszaru sąsiedniego i nie obejmowała dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...], co wynika z opinii geodezyjnej z dnia [...] lipca 2014 r. Brak precyzyjnych ustaleń organu dekretowego w powyższym względzie doprowadził do wadliwego uzasadnienia decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz K. i M. małż. M. gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]).

Wbrew jednak odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji przyjął za organem administracji, że powyższej wady decyzji dekretowej nie można uznać za rażąco naruszającą prawo, a tym samym mogącej skutkować stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Pomimo bowiem, że Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy błędnie przyjęło, że teren objęty jest decyzją lokalizacyjną, rozstrzygnięcie dekretowe było merytorycznie prawidłowe.

Wobec bowiem ustalenia, że w dacie wydania decyzji dekretowej część nieruchomości stanowiąca obecnie własność Skarbu Państwa była w całości przeznaczona pod budowę drogi, nie można stwierdzić, że w tym zakresie decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 13 i 15 obowiązującej w dacie wydania decyzji dekretowej ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.) budowa, ochrona i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej. Z uwagi na to, że obowiązujący wówczas plan miejscowy przeznaczał przedmiotowy teren na drogę publiczną, to niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego. Przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi było nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela.

Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Zgodnie bowiem z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, drogi publiczne stanowią reges extra commercium, tj. rzeczy wyłączone z obrotu prawnego. Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność przejścia własności na osobę fizyczną. Tylko Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego mogą być właścicielami gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych.

Skoro zatem w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania orzeczenia dekretowego obrót nieruchomościami zajętymi i przeznaczonymi pod drogi publiczne był wyłączony, to nie budzi wątpliwości, że nie mogły one stać się przedmiotem użytkowania wieczystego dotychczasowego właściciela. Trafnie w tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu nadzoru, że decyzja odmawiająca ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie narusza prawa w sposób rażący.

Nawet gdyby organ dekretowy prawidłowo powołał w orzeczeniu dekretowym, jak podnosi skarżący kasacyjnie, Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] w dniu [...] lipca 1969 r., to i tak jego ocena nie mogłaby doprowadzić do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. ustanowienia użytkowania wieczystego w żądanym zakresie, skoro w dacie wydania decyzji dekretowej część nieruchomości stanowiąca obecnie własność Skarbu Państwa była w całości przeznaczona pod budowę drogi publicznej i przeznaczenie to zostało zrealizowane.

W tej sytuacji za chybiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem brak było podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych oraz dokonano błędnej i dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W niczym także nie naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do jego zastosowania przez organ nadzoru, co wyżej wykazano.

Za niezasadny z powyższych przyczyn uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Należało bowiem przyjąć, co trafnie uczyniono w sprawie, że powołanie się w uzasadnieniu decyzji dekretowej na decyzję lokalizacyjną zamiast na obowiązujący wówczas Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...]w dniu [...] lipca 1969 r. jako podstawę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz K. i M. małż. M. gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), stanowi uchybienie procesowe nie dające podstaw do przyjęcia istnienia rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowej.

Wbrew także stanowisku skrzącego kasacyjnie za nieusprawiedliwiony uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. Podnosząc ów zarzut skarżący kasacyjnie nie wykazał, jakich okoliczności Sąd I instancji nie uwzględnił z urzędu, które to okoliczności miałyby uzasadniać uwzględnienie skargi. Brak należytego sprecyzowania zarzutu skargi kasacyjnej w tym względzie czyni niemożliwym właściwe odniesienie się do jego zasadności. Wskazać należy, że rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie doprecyzowywać zarzutów skargi kasacyjnej, ani domyślać się intencji jej autora.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.