Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 624/17 oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2016 r. S. K. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na wykończenie łazienki, zakup pralki i kuchni, odgrzybienie pomieszczeń mieszkalnych – pokoju i sieni oraz usunięcie barier technicznych.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Burmistrz Mszczonowa odmówił przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że S. K. wraz z żoną zamieszkują w budynku wolnostojącym, który należy do ich syna. Zajmują dwa pomieszczenia – pokój i kuchnię. Syn wraz z rodziną zajmuje pozostałą część domu. Utrzymuje się z dochodu w łącznej wysokości 2.024,84 zł, na co składa się emerytura wnioskodawcy w wysokości 1.024,83 zł i emerytura żony w wysokości 1.018,01 zł. Dochód ten przekracza prawie dwukrotnie kryterium dochodowe określone na 514 zł na osobę w rodzinie. Nie kwalifikuje się więc do przyznania pomocy obligatoryjnej. Natomiast z charakteru zasiłku specjalnego wskazanego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że organ może przyznać pomoc w tej formie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ podkreślił, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej z powodu choroby swojej i żony, lecz nie jest to nadzwyczajna sytuacja, która uzasadniałaby przyznanie takiej pomocy.
Ponadto syn wnioskodawcy ma obowiązek przyczyniać się w znaczący sposób do utrzymania niepełnosprawnych rodziców. Jest bowiem osobą zobowiązaną do alimentacji. Wskazano również, że w styczniu 2016 r. przyznano rodzinie zasiłek celowy na likwidację barier technicznych w wysokości 1.000 zł.
W skardze na powyższą decyzję S. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2-4, 7, 8 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, w tym przesłanek do udzielenia specjalnego zasiłku celowego oraz nierozpatrzenie możliwości udzielenia zwrotnego zasiłku celowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że w sytuacji wnioskodawcy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej umożliwiający przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Szczególnie uzasadniony przypadek stanowi taka sytuacja życiowa, która jest niecodzienna, nadzwyczajna, której nie można było przewidzieć ani jej zapobiec, a która powoduje negatywne skutki dla sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc.
W ocenie Sądu skarżący niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji życiowej z powodu licznych chorób własnych oraz chorób żony, która jest niepełnosprawna. Jednakże taka sytuacja trwa od wielu lat, na co wskazuje znajdująca się w aktach dokumentacja medyczna. Okoliczności te nie są nagłe, niespodziewane czy nadzwyczajne.
Za nieuzasadniony uznano także zarzut skargi pominięcia przez organy możliwości udzielenia skarżącemu zasiłku zwrotnego przewidzianego w art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter wnioskowy, czyli są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej (art. 102 ust. 1). To treść wniosku zakreśla granice działania organu. Skarżący we wniosku z dnia 5 grudnia 2016 r. nie zwracał się o pomoc pod warunkiem jej zwrotu w całości lub części. Poza tym to kryterium udzielenia tej pomocy jest takie samo jak i bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego, a mianowicie szczególnie uzasadniony przypadek. A w sytuacji skarżącego to kryterium nie występuje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K., zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2-4, art. 7 ust. 1 oraz 39 w zw. z art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) polegające na błędnym ich zastosowaniu oraz nierozpatrzeniu możliwości udzielenia zwrotnego zasiłku celowego co w sytuacji życiowej, a w szczególności materialnej i zdrowotnej skarżącego, uniemożliwia mu funkcjonowanie w warunkach spełniających podstawowe potrzeby człowieka;
- 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" polegającą na przyjęciu, że sytuacja w której znalazł się skarżący nie spełnia warunków tego pojęcia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł:
- 1) na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, alternatywnie
- 2) na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 P.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi;
- 3) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s." w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że sytuacja życiowa S. K. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wykazywana sytuacja zdrowotna i materialna, przy uwzględnieniu stałego dochodu rodziny skarżącego kasacyjnie, nie jest sytuacją wyjątkową. Również konieczność pokrycia kosztów remontu lokalu mieszkalnego oraz zakup artykułów gospodarstwa domowego, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Zgłaszane potrzeby nie mogły być uznane za zdarzenia nagłe, głęboko ingerujące w plany życiowe strony.
Dokonując oceny spełnienia przesłanki, o której mowa w powołanym przepisie należało także mieć na uwadze okoliczność, że pomimo prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego syn wnioskodawcy użytkuje pomieszczenia mieszkalne objęte zakresem zgłoszonej potrzeby. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji powinien on zatem partycypować w kosztach związanych z remontem pomieszczeń mieszkalnych.
Podkreślić również należy, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 41 pkt 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Wydanie decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.
Uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 967/17).
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ przekonująco uzasadnił, dlaczego w jego ocenie żądane świadczenie nie może zostać przyznane stronie. Z kolei Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności tej decyzji, uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego ani procesowego i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą ocenę w całości podziela.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej związanego z nierozpatrzeniem możliwości udzielenia stronie zwrotnego zasiłku celowego zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 102 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (ust. 1). Pomoc społeczna może być także udzielana z urzędu – art. 102 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie organ działał na wniosek skarżącego, który wyraźnie określił granice sprawy – przyznanie pomocy finansowej na zakup łazienki, na zakup pralki, odgrzybianie pomieszczeń mieszkalnych, zakup opału i zakup kuchni. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kasacyjnie oczekiwał pomocy, którą następnie należy zwrócić Organy administracyjne orzekły zatem w zakresie tego żądania i nie miały obowiązku wypowiadania się odnośnie kwestii zastosowania art. 41 pkt 2 u.p.s.
Powołany przepis art. 102 ust. 2 pozwala udzielić pomocy społecznej z urzędu, nie zaś odmawiać z urzędu udzielenia tej pomocy. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać postępowanie organów orzekających, które rozpatrywały sprawę zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w złożonym wniosku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.