Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 297/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2022 r., nr SKO 4316/18/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 8 grudnia 2021 r., odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką [...]. SKO wskazało, że [...] pozostaje w związku z małżeńskim z [...], który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, orzekający organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd nie kwestionuje stanu faktycznego, z którego wynika, że skarżący jest synem [...], która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący, co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, sprawuje nad matką opiekę. Jednocześnie ustalono, że matka skarżącego, pozostaje w związku małżeńskim z [...], który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Powyższe oznacza, że w stosunku do skarżącego została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Słusznie więc organy odmówiły skarżącemu przyznania tego świadczenia, skoro jego niepełnosprawna matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art 128 k.r.o. oraz 23 k.r.o. i art. 27 k.r.o. w zw. z art. 17 ust 1 pkt 4 oraz 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że synowi, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. poprzez niewłaściwe uznanie przez sąd, że syn niepełnosprawnej [...] nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, z uwagi, że jej mąż żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka [...] skutkuje odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy jeśli małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nie może sprawować opieki nad drugim małżonkiem z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli nie przesądza to o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie że mąż niepełnosprawnej [...] jest w stanie się nim opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy z okoliczność ta nie została w ogóle zbadania przez organ wydający decyzję, ani przez sąd, a także nie zostały podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia rzeczywistej sytuacji zdrowotnej i zawodowej [...] oraz [...],
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8 k.p.a., poprzez naruszenie przez sąd zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz zasady zaufania do władzy publicznej, z uwagi, że sąd wydał orzeczenie w sprawie na niekorzystnej dla strony linii orzeczniczej, co przyznał w treści uzasadnienia wyroku,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę wywiadu środowiskowego i nieprawidłowe uznanie, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, mimo, że z jego treści wynika bezspornie, że skarżący sprawuje nad [...] stałą opiekę, czego ani organy ani sąd nie wzięły pod rozwagę.
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci:
- - zaświadczenia lekarskiego wydanego w dniu 12 stycznia 2023 r., opinii psychologicznej z dnia 12 grudnia 2022 r. na okoliczność, stanu zdrowia [...] - męża [...], faktu, że nie jest on w stanie zająć się opieką nad żoną [...], ponieważ sam jest osobą ciężko schorowaną, ma zaburzenia pamięci, zaburzenia orientacji, skłonność do agresji.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej (pismo procesowe z dnia 17 stycznia 2023 r.) powielono zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej z dnia 16 stycznia 2023 r., które niemal w całości pokrywają się ze złożonymi wcześniej zarzutami, uzupełnione jedynie dodatkowo o naruszenie art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. Wniesiono w uzupełnieniu o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, pozostałe wnioski pokrywają się w całości z wcześniej złożonymi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Kolegium odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego [...], opiekującemu się matką, z uwagi na fakt pozostawiania matki w związku małżeńskim z [...], który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, co automatycznie wyklucza przeniesienie możliwości ubiegania się o świadczenie na osobę uprawnioną do alimentacji w dalszej kolejności – tu: syna. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie dotyczy możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy w sytuacji, w której osoba niepełnosprawna wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm. dalej u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w punktach poprzedzających osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (2) i nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3).
Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, tj. krewną w stopniu pierwszym, co automatycznie powoduje, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie znajduje zastosowania w sprawie, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na tej podstawie prawnej, czyli zarzutach powołanych w pkt I.a i I.b.
Omawiając sporne w sprawie zagadnienie posłużyć się należy stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OSP 2/22 podjętej w pełnym składzie (7 sędziów), w której Sąd stwierdził, że formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania.
Dalej w uchwale wskazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W świetle powołanej uchwały należy przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność.
To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (m.in. syn), jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
W konsekwencji, ponownie podkreślić należy, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22). Tym samym poczyniona analiza czyni niezasadnym każdy zrzut przywołujący naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie i czyni skargę kasacyjną nieskuteczną w całości. Za nieskuteczny celowościowo należy także uznać każdy zarzut oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd wojewódzki przepisu tego nie stosował, nie mógł go więc naruszyć. Podstawę zarzutów winien stanowić art. 151 p.p.s.a. w oparciu o który Sąd I instancji skargę oddalił.
Nie przyniosło zamierzonego skutku również nadesłanie wraz ze skargą kasacyjną dokumentów, w tym zaświadczenia lekarskiego z dnia 12 stycznia 2023 r., opinii psychologicznej z dnia 12 grudnia 2022 r. na okoliczność stanu zdrowia [...] - męża [...]. Powyższy wniosek dowodowy nie zwierał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności [...], a tylko takie orzeczenie, zgodnie z przytoczoną analizą prawną i linią orzeczniczą oraz stanowiskiem poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego - mogłoby wpłynąć na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wyrokowi Sądu I instancji nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie i prawidłowo, organy zaś – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie zrobiły założenia, że mąż niepełnosprawnej [...] jest w stanie się nią opiekować, do obowiązków organu należało jedynie ustalenie czy [...] pozostaje w związku małżeńskim, czy małżonek żyje oraz czy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności - skoro ze gromadzonego materiału dowodowego wynika, że [...] nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organy, a za nimi Sąd, nie miały podstaw uważać, że jest inaczej. Również wraz z nadesłanymi zaświadczeniami lekarskimi dołączonymi do skargi kasacyjnej, nie dołączono takiego orzeczenia.
Nie można się również zgodzić z niezrozumiałymi zarzutami naruszenia art. 23, art. 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w powiązaniu ich z ustawą materialną o świadczeniach rodzinnych. Przepisy te mówią o równości małżonków wobec prawa i obowiązków w małżeństwie. Stanowią o wzajemnym wsparciu i współdziałaniu małżonków. Jedynie w zarzucie naruszenia art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo - można by dopatrzyć się sensu, jednak nie znajduje on uzasadnienia w niniejszej sprawie w sytuacji przestawionej analizy art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w kontekście przedstawionego stanowiska uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OSP 2/22.
Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarówno zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i zarzuty procesowe oparte na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono nie legitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.