Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 630/13, po rozpatrzeniu skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 694/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], przyznającą M. C. zasiłek celowy w okresie od kwietnia 2012 r. do czerwca 2012 r. w kwocie 120 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie udzielenia pomocy w zakresie dożywiania winny w uzasadnieniu decyzji wskazać przyjęte kryteria rozdziału środków lub kryteria decydujące o wysokości przydzielanych środków.
Ponadto, w ocenie Sądu, z uzasadnienia uchylonej decyzji nie wynikało, jakimi przesłankami kierował się organ, ustalając określoną wysokość świadczenia, co narusza zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i przekonywania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło też przyczyn, z powodu których uznało przyznaną skarżącej pomoc za adekwatną do jej potrzeb oraz możliwości organu pomocowego.
Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na niedostatki uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] przyznał M. C. zasiłek celowy od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. w wysokości 120 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w 2012 r. dysponował kwotą 3.360.618 zł z przeznaczeniem na zasiłki celowe na posiłek. Zaangażowanie środków w okresie od stycznia 2012 r. do kwietnia 2012 r. wyniosło 1.386.680 zł, zaś średnia wysokość zasiłku wynosiła 87 zł. Z uwagi na trudną sytuację życiową skarżącej przyznany został zasiłek w kwocie 120 zł.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. C. złożyła odwołanie, w jego treści wskazując, że chciałaby wiedzieć, czy przyznana jej pomoc finansowa uwzględnia jej potrzeby przy możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Dodała, że prosi o informację, jakimi kryteriami i przesłankami kierował się organ przy podejmowaniu decyzji i czy wysokość przyznanego zasiłku jest adekwatna do świadczeń przyznawanych innym osobom w podobnej sytuacji oraz czy możliwości finansowe organu nie pozwalają na zaspokojenie jej potrzeb w większym zakresie. Dodała, że decyzja organu odnosi się do okresu od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., a wyjaśnienia zawarte w jej uzasadnieniu dotyczą środków gminy zaangażowanych na cele pomocowe w okresie od stycznia do kwietnia 2012 r.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i z akt sprawy wynika, że M. C. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, dla której brak ofert pracy. Źródłem dochodu strony jest świadczenie wypłacone w postaci zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł. W marcu 2012 r. strona złożyła wniosek w sprawie otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności od kwietnia 2012 r. a organ przyznał stronie pomoc w okresie od kwietnia 2012 r. do czerwca 2012 r. w wysokości 120 zł miesięcznie, wskazując, że wysokość przyznanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na posiłek wynika z możliwości finansowych organu. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pomocowy przyznając określoną pomoc zobowiązany jest do uwzględnienia słusznego interesu strony, własnych możliwości finansowych i interesu społecznego, czyli możliwości objęcia pomocą jak największej liczby osób potrzebujących tej pomocy.
Pracownicy socjalni dokonują zatem oceny potrzeb wnioskodawcy na tle sytuacji na swoim terenie, tzn. mając na uwadze wysokość środków przewidzianych w budżecie na określone cele, liczbę osób wymagających wsparcia oraz ich kondycję życiową, bytową i materialną, by w sytuacji wzrastającego zapotrzebowania na usługi socjalne pomocy społecznej przy jednoczesnym kurczeniu się środków finansowych na realizację zadań ustawowych pomocą objąć jak największą liczbę osób uprawnionych. Ośrodki Pomocy Społecznej zobowiązane są do udzielania pomocy osobom najbardziej potrzebującym, pozostającym bez żadnego źródła utrzymania, znajdujących się w sferze ubóstwa bądź innej trudnej sytuacji i to na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych np. zakup żywności. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyznane M. C. świadczenie realizuje powyższe zasady.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. C. Strona skarżąca podniosła, że uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie wyjaśniło w pełni jej wcześniejszych wątpliwości "których słuszność uznał WSA wyrokiem z dn. 14.09.2013 r."
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 630/13 uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyjaśnił, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd oparł się na treści uzasadnienia poprzednio wydanego rozstrzygnięcia dla oceny realizacji zawartych w nim wytycznych. Sąd przypomniał, że w motywach wyroku z dnia 14 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na braki uzasadnienia decyzji organów pomocowych, sprowadzające się do niewykazania jaka wysokość pomocy finansowej związana z zaspokojeniem potrzeb żywieniowych jest niezbędna skarżącej, czy jest adekwatna do świadczeń przyznawanych osobom w podobnej sytuacji, a jednocześnie czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej, w istocie nie umożliwiają ich zaspokojenia w większym rozmiarze, niż przyznane kwoty.
Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy wykazały, jaką pulą środków na zasiłki celowe, związane z dożywianiem dysponowały w 2012 r. oraz jaka była średnia wysokość przyznawanych świadczeń tego rodzaju (87 zł). Wyjaśniły również, z jakiej przyczyny (trudnej sytuacji życiowej skarżącej) przyznano skarżącej zasiłek w kwocie przekraczającej średnią wysokość świadczeń (120 zł). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje także okoliczności uwzględniane i oceniane przez organy rozpatrujące wnioski beneficjentów (wysokość środków przewidzianych w budżecie, liczba osób wymagających wsparcia oraz ich sytuacja życiowa, bytowa i materialna, wzrastające zapotrzebowanie na usługi socjalne pomocy społecznej przy jednoczesnym kurczeniu się środków finansowych).
W ocenie Sądu zrealizowane zostały zatem wytyczne, zawarte w wyroku z dnia 14 września 2012 r., co pozwala na konstatację, że organy pomocowe wydając decyzję o przyznaniu skarżącej pomocy w określonym wymiarze nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Sąd wyjaśnił, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ustawę z 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocowego. Spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy (zasiłku celowego) nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniu. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 11920/11 oraz 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1795/1, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, bowiem posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.
Równocześnie Sąd wyjaśnił, że kwestia realizacji zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 kpa nie oznacza przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10).
W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu podnoszone przez skarżącą niewyjaśnienie jej "wątpliwości" nie może być uznane za naruszenie zasady przekonywania, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wskazuje na okoliczności, którymi kierowały się organy pomocowe, przyznając skarżącej świadczenie w określonej wysokości.
W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd oddalił skargę z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. C. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, czyli:
- - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedostrzeżenie, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] organy administracji publicznej nie zrealizowały w pełni wiążących w sprawie wytycznych co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 694/12, a to w szczególności niedostrzeżenie:
a - nieuwzględnienia i nie odniesienia się przez organ administracji publicznej do wszystkich twierdzeń skarżącej oraz znanych organowi faktów, w tym w szczególności twierdzeń dotyczących otrzymywania pomocy w większym zakresie w przeszłości oraz twierdzeń o zwiększaniu wysokości środków przeznaczonych przez budżet Państwa na zasiłki żywnościowe, b - nieustalenia przez organ, jaka wysokość pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb skarżącej jest niezbędna skarżącej, c - niewyjaśnienia przez organ, jakie skonkretyzowane okoliczności decydują o niemożności zaspokojenia potrzeb skarżącej w pełni i niewskazania, w jaki sposób całość środków posiadanych przez organy pomocy społecznej jest rozdysponowywana pomiędzy wszystkie osoby korzystające ze świadczeń pomocowych, pomimo że oczywiste jest, iż w sytuacji życiowej tych osób występują różnice, które winny oddziaływać na wysokość przyznanego świadczenia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez pominięcie przez Sąd przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji faktu, że brak jest w sprawie możliwości ustalenia, w jakiej relacji pozostawał w realiach sprawy interes strony postępowania oraz interes społeczny, z uwagi na nieustalenie przez organy wysokości uzasadnionych potrzeb skarżącej M. C., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie był bowiem w stanie ocenić, czy decydujące znaczenie organ administracji przypisał potrzebom skarżącej (a szerzej, określonym cechom skarżącej), czy też możliwościom organów pomocy społecznej,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77, w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie przez Sąd, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, pomimo iż skarżona decyzja w żaden sposób nie wyjaśniała, jakimi kryteriami kierował się organ pomocy społecznej decydując o przyznaniu skarżącej zasiłku w określonej wysokości, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle treści uzasadnienia skarżonej decyzji nie da się bowiem określić, jakie okoliczności decydują o wysokości świadczenia przyznanego skarżącej,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 8 i art. 11 kpa poprzez pominięcie przez Sąd, że skarżąca wyraźnie podnosiła, iż swoje wątpliwości co do prawidłowości wydanych w sprawie decyzji wiąże z drastycznym obniżeniem wysokości przyznawanego jej zasiłku na przestrzeni jednego roku (do 120 zł z kwoty 200 zł), zaś z zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...] nie wynika, jakie konkretnie okoliczności spowodowały obniżenie tej kwoty, które to postępowanie organów pomocy społecznej niewątpliwie naruszyło zasadę zaufania oraz zasadę przekonywania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie uwzględniało niezrealizowania w toku postępowania administracyjnego naczelnych zasad proceduralnych oraz uniemożliwiło ocenę, czy organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego z naruszeniem interesu strony,
- 2. przepisów prawa materialnego, czyli:
- - art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu, pomimo braku wskazania w kontrolowanej decyzji okoliczności mających wpływ na wysokość przyznanego zasiłku celowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem rzutowało na treść zaskarżonego wyroku, pomimo że treść kontrolowanej decyzji nie pozwalała na skontrolowanie prawidłowości zastosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata w I i II instancji, według norm przepisanych. Na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej pełnomocnik z urzędu skarżącej kasacyjnie wniósł o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed sądem II instancji, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności oceny wymagały zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie obowiązku respektowania wiążącej oceny prawnej zawartej w poprzednio wydanym wyroku sądu administracyjnego, w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, którego całościową ocenę w sposób wnikliwy przeprowadził Sąd I instancji, uznać należy za chybiony. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, ponownie rozpatrując sprawę organy wykazały, jaką pulą środków na zasiłki celowe związanych z dożywianiem dysponowały w 2012 r. oraz jaka była średnia wysokość przyznawanych świadczeń tego rodzaju (87 zł). Wyjaśniły również, z jakiej przyczyny (trudnej sytuacji życiowej skarżącej) przyznano skarżącej zasiłek w kwocie przekraczającej średnią wysokość świadczeń (120 zł).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy wskazały także okoliczności, które są uwzględniane i oceniane przez organy rozpatrujące wnioski beneficjentów (wysokość środków przewidzianych w budżecie, liczba osób wymagających wsparcia oraz ich sytuacja życiowa, bytowa i materialna, wzrastające zapotrzebowanie na usługi socjalne pomocy społecznej przy jednoczesnym kurczeniu się środków finansowych). Skoro zatem ponowne postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z zaleceniami zawartymi we wcześniej wydanym wyroku, we wskazanym zakresie został również uzupełniony materiał dowodowy a wydane przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia spełniają warunki określone w art. 107 § 3 kpa, dokonane zaś ustalenia faktyczne i prawne znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz treści obowiązujących przepisów prawa, to uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że zarzut postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej jest całkowicie niezasadny.
Również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.
Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji (w zgodzie z art. 107 § 3 kpa) przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.
Podkreślić należy, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne są w zasadzie bezsporne między stronami. Sporną kwestią jest jedynie wysokość przyznanego skarżącej zasiłku. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że po pierwsze dochód skarżącej nie przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Po drugie, skarżąca regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, co świadczy o tym, że z jednej strony organy dostrzegają jej sytuację życiową, z drugiej, że skarżąca traktuje ośrodek pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby.
Po trzecie, w rozpoznawanej sprawie skarżącej przyznano zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności (120 zł), choć w niższej kwocie, niż ta, o którą wnosiła skarżąca. Po czwarte, skarżąca nie pracuje, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego, jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, ma wyższe wykształcenie, jest chemikiem, miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności lecz po wygaśnięciu ważności tego orzeczenia nie wystąpiła o przedłużenie terminu orzeczenia o niepełnosprawności. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia stanowił art. 7 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.), zgodnie z którym do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej.
Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, o którym mowa w powołanym wyżej art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, oznacza, że przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy o pomocy społecznej (m.in. art. 2 i 3), a także przepis art. 39 tej ustawy, regulujący zasady przyznawania zasiłków celowych.
Należy wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej. Oznacza to, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznana odpowiednia pomoc. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje w sprawie udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, wydawane na podstawie powołanych przepisów mają charakter uznaniowy. Właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma zatem swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy (i jej wysokości). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań.
Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy nie służy zaspakajaniu wszystkich potrzeb osób ubiegających sie o pomoc, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących.
Ustalając wysokość świadczenia przyznanego skarżącej kasacyjnie uwzględniono także rozmiar pomocy dotychczas jej udzielonej, wskazując że jest to kolejna forma pomocy kierowana do skarżącej. Przy czym wskazać należy, że nieuzasadnione jest oczekiwanie skarżącej, że przy niezmienionej sytuacji bytowej powinna ona otrzymać pomoc w takiej samej wysokości jak w roku poprzednim lub wyższej. Należy bowiem wyjaśnić, że każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy wszczyna nową sprawę, w której organ ma obowiązek na nowo ustalić stan faktyczny i ewentualnie przyznać pomoc na zasadach i w granicach, o których była mowa wyżej. Zatem skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie domagać się przyznania takiej samej kwoty, jaką otrzymywała wcześniej, lub wyższej.
Na marginesie należy jedynie zauważyć, że ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy w każdej swojej sprawie domaga się skarżąca, wydaje się więc być zbędne, tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w równej wysokości dla wszystkich zainteresowanych, a wprost przeciwnie, nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy przyznając skarżącej zasiłek celowy w wysokości 120 zł nie naruszyły granic uznania administracyjnego, ponieważ kierowały się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności niniejszej sprawy, jak również uwzględnianiem potrzeb skarżącej, korzystającej ustawicznie z pomocy społecznej, w zakresie, w jakim potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i umożliwiający wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny również tym zarzutom odmówił trafności. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu.
Przechodząc do oceny zasadności tego zarzutu należy wskazać, że pomoc w zakresie dożywiania jest w istocie zasiłkiem celowym przyznawanym na pokrycie kosztów zakupu żywności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 646/12). W konsekwencji zasadne jest wyjaśnienie zasad przyznawania świadczeń pomocy społecznej ze szczególnym uwzględnieniem zasiłku celowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", przy czym - jak stanowi art. 3 ust. 3 tej ustawy - rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być "odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy." Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 4 tej samej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione w takim zakresie, w jakim "mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej." Należy dodać, że osoba korzystająca z pomocy społecznej jest obowiązana do współdziałania z organami administracji, o czym stanowi art. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Zasiłek celowy jest jedną z form pomocy społecznej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Należy podkreślić, że rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków ponoszonych przez obywateli lecz wyłącznie, jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jest przy tym oczywiste, że środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i solidarności (preambuła Konstytucji) oraz zasady mówiącej, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). Nawet bowiem niewielkie kwoty powinny być rozdzielane między potrzebujących w sposób sprawiedliwy, stosownie do uzasadnionych potrzeb wszystkich wnioskodawców, z uwzględnieniem możliwości finansowych państwa.
Z powyższych przyczyn przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (np. zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej), a także pomocy w zakresie dożywiania, o której mowa w art. 5 i 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", może być pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Ponadto organy pomocy społecznej realizując postanowienia ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" obowiązane były w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, a dopiero potem osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Zobligowane są w związku z tym dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.
W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania.
Wskazane okoliczności oznaczają zatem, że nawet trudna sytuacja skarżącej, ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej, nie musiała skutkować obowiązkiem jej przyznania, co nie naruszało powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej. Choć zatem skarżąca spełniała kryteria uprawniające ją do otrzymania zasiłku celowego, to z powodów ograniczonych możliwości finansowych organu oraz przy uwzględnieniu wysokości dotychczas otrzymanej pomocy, nie musiała go uzyskać. Ośrodek nie ma możliwości finansowych przyznania wnioskowanej pomocy każdej osobie uprawnionej do ewentualnego jej otrzymania. Prawidłowo Sąd I instancji uznał również, że działanie organów pomocy społecznej mieszczące się w granicach uznania administracyjnego zostało należycie umotywowane. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji o przyznaniu skarżącej kasacyjnie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w kwocie 120 zł zadecydowały możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej wyżej ustawy mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 tej ustawy.