Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 619/15, po rozpoznaniu skargi O. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia - 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...];
- stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1959 r. Prezydium Rady Narodowej w W., po rozpoznaniu wniosku H. A. J., odmówiło przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. R. Nr [...] nr hip. K. we wsi K. [...] nr rej hip. [...] dz. Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że teren przeznaczony jest pod budowę przemysłową.
Wnioskiem z dnia 3 lipca 2001 r. B. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1959 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1959 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku B. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2002 r.
Wyrokiem z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2205/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. Z., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nie może oprzeć się na domniemaniu, iż decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] wydana była zgodnie z prawem, skoro pewnych dokumentów nie udało się odnaleźć, a istnieją dowody pośrednie świadczące o nieprzestrzeganiu obowiązujących przepisów prawa. Organ winien ustalić, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania, a zatem zebrać kompletny materiał dowodowy. Odręczna notatka bez oznaczenia, kto ją sporządził i kiedy, stanowiąca, że nieruchomość przy ul. R. [...] przeznaczona jest pod budownictwo przemysłowe nie może stanowić dokumentu potwierdzającego zgodność z dokumentami, na podstawie których odmówiono przyznania prawa własności czasowej.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1959 r. Minister wskazał, że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Generalnym na lata 1955-1965 zatwierdzonym przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956 r., zgodnie z którym nieruchomość ta znajdowała się na terenie przewidzianym pod zabudowę skupioną. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ww. plan nie mógł stanowić wyjaśnienia dotyczącego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Przy tym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego obowiązywał dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), który przewidywał, plany zagospodarowania, które uprawomocniły się przed dniem wejścia w życie tego dekretu i pozostają w mocy. Powyższe oznacza, że obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1959 r. był Ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., albowiem ustalono, że Archiwum Państwowe W. nie dysponuje miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z lat 1947-1950 dla gruntów obejmujących przedmiotową nieruchomość. W związku z powyższym uprawniony geodeta dokonał naniesienia przedmiotowej nieruchomości na wydruk stanowiący fragment mapy ww. planu celem ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W wyniku tego naniesienia ustalono, że nieruchomość objęta kontrolowanym orzeczeniem administracyjnym znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę luźną lub grupową o 2 kondygnacjach. Jednocześnie zweryfikowano znajdującą się w aktach notatkę o wydaniu dla przedmiotowej nieruchomości zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] dla P. i ustalono na podstawie opracowania sporządzonego przez uprawnionego geodetę, że wskazany w decyzji lokalizacyjnej teren nie obejmował przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu organ stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1959 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., albowiem nie wyjaśniono przed jego wydaniem czy korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez właściciela było sprzeczne z jej przeznaczeniem w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Minister stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., albowiem prawo wieczystego użytkowania gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) decyzją ostateczna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] na rzecz P., której następcą jest T. S.A. W odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...], na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385), zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz W. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez W. prawa własności tej działki. Minister wskazał, że nie nastąpił również obrót cywilnoprawny w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem Ministra, okoliczność, że ww. działki znajdują się we własności lub użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że orzeczenie administracyjne odmawiające byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., albowiem dokonując oceny w tym kontekście bierze się pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił W., B. Z. oraz T. S.A.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i stwierdził, że w tym zakresie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1959 r. wydane zostało z naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. Dokonując ponownej oceny sprawy Minister stwierdził, iż Prezydium Rady Narodowej w W. wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1959 r. w sposób rażący naruszyło art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., albowiem nie ustaliło czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy, w tym opracowań sporządzonych przez uprawnionego geodetę wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę luźną lub grupową 2 kondygnacyjną zgodnie z Ogólnym planem zabudowania W. zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r. Plan ten był obowiązującym planem zagospodarowania, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie była objęta powojennym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], inaczej niż w przypadku działki nr [...], zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., albowiem działka ta stała się przedmiotem użytkowania wieczystego W. na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Nabycie to nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, ani też decyzji o charakterze deklaratoryjnym potwierdzającej nabycie tego prawa, użytkowanie wieczyste nastąpiło bowiem z mocy prawa. Taki stan musi być brany pod uwagę przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych. Jednocześnie Minister wskazał, że nie jest uprawniony do badania skuteczności nabycia prawa własności tej działki na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Z tego względu Minister uchylił decyzję z dnia [...] września 2010 r. w odniesieniu do działki [...] z obrębu [...] i w tym zakresie, wobec zaistnienia nieodwracalności skutków prawnych, zmienił zaskarżone rozstrzygnięcie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła O. S.A. zaskarżając decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...]. Spółka wskazała, że w zaskarżonej decyzji brak jest przekonującej analizy i stanowiska, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1959 r. faktycznie nie było powojennego planu zagospodarowania przestrzennego ani, że nieruchomość nie była objęta, nawet w części celami określonymi w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która obowiązywała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, choć z innych niż wskazane w skardze powodów. Wskazał, że kompetencje organu odwoławczego – tutaj ponownie rozpoznającego sprawę, (Ministra Infrastruktury i Rozwoju) obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku jak w przedmiotowej sprawie – wobec treści sentencji decyzji organu odwoławczego, wątpliwości budziła ocena sprowadzająca się do nieuznania, że w stosunku do działki oznaczonej numerem [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne ale przede wszystkim wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt 46/13, rozważenia wymaga czy może w przedmiotowej sprawie mieć zastosowanie przepis art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak potwierdził Trybunał Konstytucyjny, a co stanowi jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego- możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Reguła ta nie ma charakteru bezwzględnego, stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić jedynie w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W przepisie art. 156 § 2 K.p.a. przewidziano dwa ograniczenia (przesłanki negatywne) stwierdzenia nieważności decyzji: nieodwracalne skutki prawne i upływ czasu. Negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy stwierdzenia nieważności ze wszystkich przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. NSA stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art.156 § 2 K.p.a. należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów gdyż prawnie obojętne jest czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zdaniem TK utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji lub przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. (wyrok NSA z 13 lutego 2014 r. sygn. akt 1884/12, patrz uchwała SN z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 OSNCP 12/1992).
Kolejne ograniczenie w stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej wadą wiąże się z upływem czasu (art. 156 § 1 w zw. z § 2 K.p.a.). Regulacja ta de lege lata nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji. Stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) jest bowiem możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. TK zwrócił przy tym uwagę na nieostrość przesłanki rażącego naruszenia prawa, która jest przesłanką ocenną i przy tym jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. W związku z powyższym daje to możliwość daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnych a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Zdaniem TK niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzania nieważności decyzji, zasada praworządności nie uzasadnia bowiem rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. TK orzekł, że przepis art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art.2 Konstytucji RP.
Sąd I instancji poddając analizie zaskarżoną decyzję doszedł wobec powyższych uwag do przekonania, że konieczne jest odniesienie się organu II instancji do podniesionych w uzasadnieniu wyroku kwestii i wydanie decyzji odpowiadającej obowiązującemu prawu. Decyzja, o stwierdzenie nieważności, której wniesiono i który to wniosek wszczął niniejsze postępowanie wydana została w roku 1959, skutkowała jednocześnie nabyciem prawa i dalszymi prawno-rzeczowymi konsekwencjami.
WSA w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien zastosować się do powyższych rozważań Sądu, przywołujących wyrok i uzasadnienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r, sygn. akt P 46/15 oraz raz jeszcze poddać analizie zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działki oznaczonej numerem [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie uwzględniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całości rozstrzygnięcia Trybunału oraz głównych motywów uzasadnienia ww. wyroku z dnia 12 maja 2015 r.,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez uznanie, iż organ wydając skarżoną decyzję winien antycypować rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego zwarte w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. oraz antycypować wydaną w jego wyniku nowelizację przepisów postępowania administracyjnego,
- art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na braki w uzasadnieniu wyroku polegające na braku oceny wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na kształt art. 156 § 2 K.p.a. a zarazem wpływu tego wyroku na możliwe rozstrzygnięcie organu,
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sformułowanie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku,
- art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z brakiem wskazań co do dalszego postępowania, co czyni skarżony wyrok w obecnym stanie prawnym niewykonalnym dla organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Za usprawiedliwione należy uznać przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczące wadliwości w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo w przypadku uwzględnienia skargi i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ (jak w niniejszej sprawie) uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wymogu zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, należy zauważyć, że te elementy uzasadnienia muszą pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Przede wszystkim w uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., II OSK 632/05). Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma właśnie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe, uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA 14 listopada 2012 r. sygn. akt: I OSK 228/12 publik. CBOSA). W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie.
Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż powody, dla których Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, nie zostały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w sposób pełny i zrozumiały.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę uchylenia decyzji w całości lub części w razie stwierdzenia innego (niż dające podstawę wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jego zastosowanie wymaga powiązania z innymi przepisami, sam w sobie nie stanowi on bowiem kompletnej informacji na temat stwierdzonych uchybień. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść, jakie przepisy zostały przez organ naruszone. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż jego wątpliwości wzbudziła "ocena sprowadzająca się do nieuznania, że w stosunku do działki oznaczonej numerem [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne ale przede wszystkim wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 46/13, rozważenia wymaga czy może w przedmiotowej sprawie mieć zastosowanie przepis art. 156 § 1 K.p.a.". Po tym stwierdzeniu uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do przytoczenia obszernych fragmentów wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który - co należy podkreślić - został wydany już po zakończeniu postępowania administracyjnego w ramach, którego podjęto zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. Nie można również pominąć, że cytowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. jako wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. Sąd I instancji bez żadnej refleksji co do charakteru wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, okoliczności jego wydania, skutków jakie wyrok ten wywarł, a co za tym idzie możliwości jego stosowania przez organy administracji, oparł na nim swoje orzeczenie. Brak jest wskazówek, jakie według Sądu I instancji przepisy procedury naruszyły organy w kontekście treści wspomnianego wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Sprawia to, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, z jakich przyczyn WSA w Warszawie uznał, że ma podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W rozważaniach merytorycznych Sąd I instancji nie skonfrontował stanowiska organów wyrażanego w kontrolowanych decyzjach, że w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, z regulującymi tę kwestię przepisami prawa, tj. art. 156 § 2 K.p.a. W żaden sposób nie odniósł się do materiału dokumentacyjnego sprawy, jak i ustaleń organów, że przedmiotowa działka została oddana w użytkowanie wieczyste z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyartykułował w sposób jednoznaczny uchybień w tym zakresie, nie zakwestionował twierdzeń organu, że decydujące znaczenie dla oceny przesłanek z art. 156 § 2 K.p.a. ma pierwsza czynność rozporządzająca danym prawem, a nie sam fakt, że przedmiotowa działka znajduje się we własności lub użytkowaniu wieczystym osób trzecich, utrudniając dokonanie rzeczowej kontroli swego stanowiska organowi, który miałby ponownie rozpoznawać sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również nie zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie zawarł żadnego uzasadnienia prawnego w kwestii zaistnienia w tej sprawie przesłanki pozytywnej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez co w zasadzie nie rozpoznał istoty sprawy poddanej jego kontroli. Swoje rozważania skoncentrował na analizie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy badanie przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 K.p.a. winno poprzedzać ustalenie przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 K.p.a. Badanie legalności decyzji podjętej w trybie art. 156 K.p.a. składa się z dwóch etapów, w pierwszym badaniu podlega wystąpienie przesłanek ustawowych z § 1 art. 156 K.p.a. – pozytywnych, w drugim, wymienionych w § 2 – negatywnych. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bowiem przede wszystkim bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie rozważał powyższych kwestii, pomimo iż stanowiły one zasadniczy element oraz motyw przewodni skierowanej do niego skargi.
Brak takich rozważań nie pozwala na przyjęcie, że Sąd I instancji przeanalizował wszystkie istotne aspekty rozpatrywanej sprawy oraz wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zbyt lakoniczne, a dokonana przez WSA w Warszawie ocena legalności zaskarżonej decyzji nosi znamiona dowolności i jest niekompletna. Te wadliwości powodują, że zaskarżony wyrok wymyka się spod oceny instancyjnej.
Wymienione błędy uzasadnienia kontrolowanego wyroku, nakazują uwzględnić skargę kasacyjną z racji istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ponownie rozpatrując sprawę, oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, zgodnie z przedstawionym wyżej wzorcem kontroli, przy uwzględnieniu konieczności dokonania w pierwszej kolejności oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a następnie – w zależności od zajętego w tej mierze stanowiska – dokonanie dalszej oceny pod względem przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.