Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 414/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z [...] września 2018 r. w przedmiocie ustalenia A. K. opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu Kolegium przywołało art. 109 § 1 (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; "k.p.a.") oraz art. 129 § 2 k.p.a., wskazując, że w sprawie P. K. był reprezentowany przez adw. A. S. Powyższa decyzja z [...] września 2018 r. została ww. pełnomocnikowi doręczona 26 października 2018 r., natomiast strona odpis decyzji otrzymała 7 listopada 2018 r. Termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia doręczenia odpisu decyzji pełnomocnikowi, upływał 9 listopada 2018 r. Odwołanie sporządzone przez adw. A. S. zostało nadane na poczcie 13 listopada 2018 r., a więc po upływie terminu do jego wniesienia. Z tych względów organ, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł P. K.. Powołując art. 129 § 2 k.p.a., art. 112 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., podniósł, że w sprawie został błędnie pouczony co do prawa odwołania od decyzji. Nadto wskazał, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika w imieniu skarżącego zostało wniesione w terminie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., w przypadku ustanowienia pełnomocnika doręczenie co do zasady powinno nastąpić do rąk pełnomocnika. Podkreślił również, że przepisy prawa nie przewidują doręczeń "do wiadomości", "informacyjnych", czy też "równoległych" dla stron i pełnomocników, zatem w sytuacji, gdy doręczenie nastąpiło zarówno do rąk pełnomocnika, jak i strony, termin do wniesienia odwołania winien być liczony od dnia doręczenia odpisu decyzji stronie postępowania.
Skarżący wskazywał na to, że doręczony mu odpis postanowienia zawierał pouczenie o sposobie i trybie wniesienia odwołania, a skoro tak, to błędne pouczenie nie może wywoływać dla niego negatywnych skutków prawnych. Wyjaśnił, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa i zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., czternastodniowy termin do wniesienia odwołania w takiej sytuacji rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia odpisu decyzji stronie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a podniesione przez skarżącego zarzuty okazały się nietrafne.
Sąd ten powtórzył stan faktyczny sprawy. Podał, że Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżącego, któremu odpis decyzji w przedmiocie naliczenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej został doręczony 26 października 2018 r. i od tego właśnie dnia należało liczyć termin do wniesienia odwołania od decyzji (upłynął on 9 listopada 2018 r.). Tym samym nadanie odwołania przez pełnomocnika na poczcie 13 listopada 2018 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. W ocenie tego Sądu ustalenia organu w tym zakresie, jak i podjęte rozstrzygnięcie należy uznać za trafne i zgodne z przepisami.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście bądź przez pełnomocnika. Prawidłowe udzielenie pełnomocnictwa rodzi dla strony określone konsekwencje procesowe – zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. To oznacza, że bieg terminów dla dokonania określonych czynności, na przykład wykonania zobowiązania organu, czy wnoszenia środków zaskarżenia, liczony jest od dnia doręczenia pism procesowych temu pełnomocnikowi, a nie stronie.
Zdaniem Sądu art. 129 § 2 k.p.a., na którego naruszenie powołuje się skarżący, należy odczytywać łącznie z art. 40 § 2 k.p.a. w ten sposób, iż termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo – jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika – jej pełnomocnikowi. Taka interpretacja wskazanych przepisów czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. W badanej sprawie doręczenie nastąpiło prawidłowo do rąk pełnomocnika skarżącego, a następnie organ doręczył odpis decyzji również stronie postępowania. Oznacza to, że pełnomocnik skarżącego został prawidłowo poinformowany o treści rozstrzygnięcia, a jako że jest adwokatem, winien wnieść w przewidzianym dla niego terminie odwołanie od decyzji, jeżeli takie były uzgodnienia z klientem.
Skoro profesjonalny pełnomocnik wniósł (nadał na poczcie) odwołanie po upływie przewidzianego dla niego terminu, to oczywistym jest, że organ odwoławczy takiego odwołania nie mógł rozpoznać. Nie zmienia tego okoliczność, iż odpis decyzji w późniejszym terminie został doręczony również stronie oraz to, że zawierał on pouczenie o sposobie i trybie wniesienia odwołania. Sąd ten nie dopatrzył się w sprawie naruszenia gwarancji procesowych skarżącego. W ocenie tego Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 112 k.p.a., bowiem odwołanie wniósł nie sam skarżący, na skutek błędnego przekonania, że winien wnieść odwołanie osobiście, ale profesjonalny pełnomocnik, któremu odpis rozstrzygnięcia został doręczony wcześniej.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lutego 2019 r. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż strona nie zachowała terminu do wniesienia odwołania;
- II. art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo oczywiście błędnego pouczenia co do prawa odwołania od decyzji przysługującego stronie;
- III. art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika w imieniu skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia;
- IV. art. 32 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że strona działająca przez pełnomocnika nie może samodzielnie podejmować działań w sprawie i nie ma prawa do wyboru terminu co do złożenia odwołania;
- V. art. 57 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że termin na złożenie odwołania rozpoczął bieg od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a nie stronie i tym samym przyjęcie, że strona nie zachowała terminu do złożenia odwołania w sprawie.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że skoro organ doręczył decyzję zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie z pouczeniem o sposobie i terminie zaskarżenia, to zgodnie z literalnym brzmieniem art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania powinien biec od dnia doręczenia decyzji stronie. Żaden przepis k.p.a. nie przewiduje doręczeń informacyjnych, zatem interpretacja Sądu pierwszej instancji co do skuteczności doręczenia decyzji stronie jest zawężająca i krzywdząca dla strony. W sprawie organ błędnie doręczył odpis decyzji stronie, przez co doprowadził do rozbieżności co do rozpoczęcia biegu do wniesienia odwołania. Błąd ten nie może powodować ujemnych skutków dla strony.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył zarzucanych mu przepisów, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
Z niekwestowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że decyzją z [...] września 2018 r. Prezydent Miasta Szczecin ustalił, m.in. dla P. K., wysokość opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Decyzja ta została doręczona jego pełnomocnikowi – 26 października 2018 r. – a także samej stronie - 7 listopada 2018 r. W związku z powyższym należało rozważyć skuteczność doręczenia tejże decyzji stronie oraz jej pełnomocnikowi.
Stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. Okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym zgłasza swój udział w postępowaniu przed doręczeniem decyzji stronie zobowiązuje organ do doręczenia tej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Doręczenie w takiej sytuacji decyzji tylko stronie nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie orzeczenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma w stosunku do tej strony wymiar wyłącznie informacyjny, strona zostaje tylko poinformowana o treści orzeczenia. Skutki prawne związane z doręczeniem rozstrzygnięcia rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia orzeczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (por. wyroki NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13; z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 59/16 – dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX).
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ w pierwszej kolejności doręczył decyzję pełnomocnikowi strony, a więc zgodnie z powołanym wyżej przepisem oraz orzecznictwem. Doręczenie to było skuteczne i rozpoczęło bieg terminu do wniesienia odwołania. Późniejsze doręczenie decyzji bezpośrednio stronie nie rodziło dla niej żadnych skutków procesowych – negatywnych czy pozytywnych. W istocie jest ono irrelewantne dla postępowania administracyjnego, można więc uznać, tak jak Sąd pierwszej instancji, że ma ono wymiar wyłącznie informacyjny. Natomiast nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że doręczenie mu decyzji otworzyło na nowo bieg terminu do wniesienia odwołania lub przysługiwało mu z tego tytułu uprawnienie do "wyboru terminu co do złożenia odwołania".
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. – pełnomocnikowi), a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Powyższa norma prawna, wyprowadzona z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., wyraźnie przypisuje doniosłość prawną faktowi doręczenia decyzji pełnomocnikowi. W sytuacji, w której jest ono skuteczne, powoduje ono otwarcie biegu terminu do wniesienia odwołania. To nie od woli organu bądź strony postępowania administracyjnego zależy rozpoczęcie biegu tego terminu, lecz właśnie od faktu (zdarzenia) doręczenia decyzji odpowiedniemu podmiotowi, bowiem tak przewiduje ustawa.
W okolicznościach niniejszej sprawy termin do wniesienia odwołania dla P. K. rozpoczął bieg od dnia doręczenia jego pełnomocnikowi decyzji z [...] września 2018 r., co miało miejsce 26 października 2018 r. Termin na wniesienie odwołania upłynął więc 9 listopada 2018 r. i do tego dnia odwołanie do organu nie wpłynęło. Należy jeszcze raz podkreślić, że bez znaczenia dla sprawy było późniejsze doręczenie decyzji stronie, bez względu na to, jakie pouczenia były w niej zawarte. To nie organ kreuje uprawnienia strony, lecz ustawa. W sprawie spełniły się przesłanki do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania przez P. K. z dniem doręczenia ww. decyzji jego pełnomocnikowi.
W związku z powyższym za bezzasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że ustanowienie pełnomocnika nie wyklucza co do zasady możliwości działania przez stronę osobiście, jednakże w takim wypadku ustawa określa inne zasady doręczeń, a co za tym idzie, również i rozpoczynania się biegu np. do wniesienia odwołania. Stosownie do wskazanego w skardze kasacyjnej art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W postępowaniu administracyjnym skarżący ustanowił pełnomocnika, który działał w jego imieniu i na jego rzecz. Wniesienie odwołania nie stanowi czynności wymagającej osobistego działania strony, w związku z czym przepis ten nie został w sprawie naruszony.
Skarżący kasacyjnie wskazał również na naruszenie art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ochrona przewidziana w art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego, w szczególności zaś nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. W niniejszej sprawie pełnomocnikowi skarżącego prawidłowo doręczono decyzję, które to zdarzenie otworzyło termin do wniesienia odwołania. Ponowne doręczenie tej samej decyzji, tym razem bezpośrednio stronie, nie miało znaczenia prawnego i nie mogło na nowo tego terminu rozpocząć. W sprawie nie może być więc mowy o błędnym pouczeniu strony w rozumieniu art. 112 k.p.a., taka bowiem interpretacja dawałaby P. K. niczym nieuzasadnione i niezgodne z ustawą dodatkowe uprawnienia.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 57 k.p.a. wskazać należy, że zawiera on wiele jednostek redakcyjnych normujących zagadnienia pozostających z sobą w funkcjonalnym związku, a zatem bez przywołania konkretnej jednostki redakcyjnej nie istnieje możliwość wskazania, który z nich skarżący kasacyjnie uważa za wadliwie zinterpretowany. Sąd drugiej instancji, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Niemniej autor skargi kasacyjnej miał prawdopodobnie na myśli art. 57 § 1 k.p.a., co wynika z uzasadnienia tego zarzutu.
W takim wypadku, jak już wyżej wskazano, powtórzyć jedynie należy, że zdarzeniem prawnym, od którego ustawa uzależnia rozpoczęcie biegu do złożenia odwołania, było na gruncie niniejszej sprawy skuteczne doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego.
Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podległa oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.