Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 536/12 oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) odmówił przyznania I. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ciotką wnioskodawczyni D. S. powołując się na brak istnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa obowiązku alimentacyjnego wnioskodawczyni względem wymagającej opieki D. S. Organ wyjaśnił, że na I. K., jako krewnej w linii bocznej D. S. (nie będącej jej rodzeństwem), zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej w stopniu znacznym D. S., w związku z czym nie spełnia ona jednego z warunków koniecznych z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, od których ustawodawca uzależnił możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania I. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że nie ma przesłanek do uwzględnienia odwołania strony, albowiem z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni nie obciąża w świetle wskazanych przepisów prawa obowiązek alimentacyjny względem spokrewnionej w linii bocznej ciotki D. S. Organ podkreślił, że przytoczone przez wnioskodawczynię w odwołaniu argumenty dotyczące ciężkiej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej D. S., a także okoliczność nie posiadania przez nią męża oraz dzieci, wobec braku spełniania w sprawie jednej z kumulatywnych przesłanek możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 w postaci istnienia obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o to świadczenie, nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia odwołania strony.
- I. K. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż matka, ojciec czy opiekun faktyczny dziecka, od tego czy na osobach tych ciąży wobec osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128). Zgodnie z art. 617 § 1 k.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, jedynie w sytuacji gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Zdaniem Sądu I instancji z tego przepisu jednoznacznie wynika, że spokrewnionemu w dalszym stopniu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy jest on w ogóle obciążony obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby wymagającej opieki, a zatem jest krewnym w linii prostej bądź rodzeństwem osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym.
W ocenie Sądu I instancji skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego bezsprzecznie wynika, iż I. K. nie należy do kręgu osób obciążonych względem niepełnosprawnej w stopniu znacznym ciotki D. S. obowiązkiem alimentacyjnym. Spośród krewnych w linii bocznej, zgodnie z treścią art. 128 k.r.o., obowiązek alimentacyjny dotyczy wyłącznie rodzeństwa. Konsekwencją braku istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec wymagającej opieki D. S. jest stwierdzenie, iż nie spełnia ona określonej w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko łączne spełnienie wszystkich przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnia organy administracyjne do przyznania przedmiotowego świadczenia. Brak spełnienia w sprawie ustawowego wymogu obligował orzekające organy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. K. reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze. zm.), polegające na błędnej wykładni, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, iż skarżącej nie przysługuje uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ciotką D. S. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych, bowiem koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na stanowisko sądów administracyjnych np. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 593/10, podniesiono, że jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłącza możliwości rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Stanowisko Sądu I instancji skutkuje tym, że skarżąca, która poświęcając się opiece nad krewną, wobec której nie ma obowiązku alimentacyjnego, ale dla której jest jedynym członkiem rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy) i rezygnuje dla niej ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej, traci gwarancję równego traktowania wobec prawa. Taka wykładnia omawianych przepisów ustawy nie jest prawidłowa i narusza konstytucyjną zasadę równości, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/2007 i 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/2007. Kwestionowana wykładnia art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny określonymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia tego rodzaju okoliczności w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozważone wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych zdarzały się przypadki, że odwołując się do prokonstytucyjnej wykładni przyjmowano, że krąg osób, o których mowa, w tych przepisach obejmować może również osoby spokrewnione z osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny również wówczas, gdy na osobach sprawujących tę opiekę nie ciąży obowiązek alimentacyjny, ale tego rodzaju wykładnia nie została zaakceptowana w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13. W uchwale tej stwierdzono: "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe stanowisko. W obszernym uzasadnieniu uchwały, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia podkreślono, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy, jak i w toku jej kolejnych zmian świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjnym, co wprost zaznaczono w ustawie.
Jak słusznie stwierdzono w omawianej uchwale, treść omawianych przepisów ustawy nie może był uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W uchwale tej, odwołując się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 i wyrok z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07) wskazano, iż Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Trybunał nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Podkreślono, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązywania się z szeroko pojętego obowiązku alimentacyjnego. Sąd stwierdził, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zaznaczył też, że art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń.
W pełni zgodna z przedstawionym wyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest prawidłowa.
Skoro poza sporem w sprawie pozostaje, że I. K. nie jest krewną D. S. zobowiązaną do alimentacji w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to również zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepis prawa materialnego nie budzi żadnych wątpliwości. Odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia jest zgodna z prawem.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.