Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2234/05 oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda M. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] nr [...], którą odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] (dawny nr [...]) o pow. [...] m2, z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że objęta wyżej wymienioną decyzją działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości o pow. [...] m2, wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 1984 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego pn. "[...]" kolonia "D". Z informacji zawartej w uzasadnieniu tej decyzji oraz mapy sytuacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] W. z dnia [...] września 1980 r. zatwierdzającej plan realizacji osiedla "[...]" kolonia "D" wynika, iż na części gruntu tej nieruchomości miał być wybudowana w ramach osiedla szkoła. Szkoła ta jednak nie została wybudowana i decyzją nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1996 r. część wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działki oznaczone dawniej nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zwrócono byłej właścicielce J. R..
Na działce objętej postępowaniem o zwrot została wybudowana sieć uzbrojenia terenu w postaci linii kanalizacyjnej, wodociągowej, gazociągu oraz kanału centralnego ogrzewania, obsługujących osiedle mieszkaniowe "[...]" w części oznaczonej jako Kolonia "C" i "D". Skoro więc wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" to brak podstaw do uznania, że działka nr [...] została wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wykonana sieć uzbrojenia terenu jest bowiem integralną częścią infrastruktury osiedla i w tym przypadku organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki, nieprawidłowo przy tym powołując się na art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W skardze na decyzję Wojewody M. J. R. podniosła, że w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że cała nieruchomość jest niezbędna pod budowę szkoły. Cel ten został potwierdzony w decyzjach organów obu instancji orzekających o zwrocie na rzecz J. R. części wywłaszczonej nieruchomości. Celu tego nigdy nie zrealizowano, gdyż nie wybudowano szkoły. W zaskarżonej decyzji organ powołuje się na to, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy osiedla wielorodzinnego pn. "[...]" co w ocenie skarżącej nie jest zgodne z prawdą, ponieważ wywłaszczenie nastąpiło pod budowę szkoły. Ponadto skarżąca zarzuciła bezpodstawne powoływanie się na art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania w przedmiotowej sytuacji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1984 r. cel wywłaszczenia został określony w jej uzasadnieniu. Już na samym wstępie uzasadnienia tej decyzji powołano, że zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1980 r., nr [...] wydaną dla osiedla "[...]" kolonia "D" w W. opisana w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość jest niezbędna pod budowę szkoły oznaczonej SP-II w osiedlu "[...]" Kolonia "D" w W.. Nie ulega wątpliwości, że powołana w decyzji wywłaszczeniowej decyzja nr [...] to jest, znajdująca się w aktach administracyjnych, decyzja z dnia [...] września 1980 r. Urzędu m.[...] W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego kolonii "D" osiedla "[...]" w W.. Integralną częścią tej decyzji jest, znajdujący się w teczce map, załącznik graficzny.
Z treści powołanych dokumentów wynika - w ocenie Sądu I instancji - w sposób niebudzący wątpliwości, że wywłaszczenie nieruchomości decyzją z dnia [...] czerwca 1984 r. nastąpiło na cele związane z realizacją inwestycji, jaką była budowa osiedla wielorodzinnego pn. "[...]", w ramach którego miała być również wybudowana szkoła oznaczona SP-ll, i której lokalizacja, w dacie wydawania decyzji o wywłaszczeniu, znajdowała się na części nieruchomości wywłaszczonej J. R.. Już samo powołanie się w decyzji o wywłaszczeniu na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "[...]" świadczy o tym, że objęta wywłaszczeniem nieruchomość została wywłaszczona na cel związany z realizacją inwestycji jaką była budowa tego osiedla. Nie jest zatem, w świetle powyższych ustaleń, uprawnione twierdzenie skarżącej jakoby nieruchomość została wywłaszczona wyłącznie na cel związany z budową szkoły. Prawidłowe więc jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]".
Jak wskazał Sąd I instancji jest bezsporne, że szkoła, której budowa była przewidziana planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1980 r. nie została w tym miejscu wybudowana. Z ustaleń zaś organu wynika, że na działce nr [...] została wybudowana, sieć uzbrojenia terenu w postaci linii kanalizacyjnej, wodociągu, gazociągu oraz kanału centralnego ogrzewania, obsługujących osiedle mieszkaniowe "[...]" w części oznaczonej jako Kolonia "C" i "D".
Sam fakt wybudowania na części nieruchomości objętej wywłaszczeniem dla celów realizacji osiedla mieszkaniowego wymienionej w zaskarżonej decyzji sieci uzbrojenia terenu, która to sieć obsługuje osiedle mieszkaniowe "[...]" nie stanowi, że wywłaszczana nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sieć tego uzbrojenia jest bowiem częścią infrastruktury towarzyszącej każdemu osiedlu mieszkaniowemu. Tak więc nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją została wywłaszczona na cel związany z budową osiedla wielomieszkaniowego "[...]" i cel ten został zrealizowany na tej nieruchomości. Wobec tego, że nie stała się ona zbędna na cel określony w wywłaszczeniu, to nie jest możliwy jej zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżona decyzja nie narusza więc prawa, co czyni skargę bezzasadną.
Jednocześnie Sąd podniósł, że nie jest również uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego bezzasadne zastosowanie, gdyż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na art. 229a tej ustawy sama zaś odmowa zwrotu przedmiotowej działki jest zgodna z prawem.
J. R. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:
- 1) obrazę art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i nadinterpretację prowadzące do przyjęcia, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie rozstrzyga czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z określonym w decyzji celem wywłaszczenia,
- 2) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez pominięcie przy rozpoznawaniu skargi w postępowaniu sądowym dowodu w postaci pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, iż musi budzić zdziwienie swoistego rodzaju nadinterpretacja celu wywłaszczenia nieruchomości dokonana przez Sąd - która miała istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie - polegająca na przyjęciu, że wskazany w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 1984 r. cel wywłaszczenia nie był określony precyzyjnie. Nie można bowiem inaczej oceniać niekonsekwencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który z jednej strony stwierdza, że cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, a z drugiej strony uznaje, że cel ten określała w sposób właściwy wcześniejsza decyzja z [...] września 1980 r. zatwierdzająca plan realizacyjny.
Zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem, dopiero gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, to należy ten cel ustalić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie przy rozpoznaniu sprawy podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzić podstaw kasacyjnych, jak i ich domniemywać. Jak to wskazano wyżej, w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 p.p.s.a. "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Warunkiem materialnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Samo zatem powołanie przepisów prawa materialnego i sformułowanie zarzutu błędnej wykładni nie spełnia wymagań materialnych skargi kasacyjnej. Złożona w sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymagań materialnych. W skardze kasacyjnej zarzucono obrazę art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i nadinterpretację prowadzącą do przyjęcia, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie rozstrzyga czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z określonym w decyzji celem wywłaszczenia. Przyjmując podstawę skargi kasacyjnej błędnej wykładni oraz nadinterpretację art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w jej uzasadnieniu brak jest wyprowadzenia wadliwej wykładni.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest rozbieżne z podstawą skargi kasacyjnej, może odpowiada ewentualnie podstawie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Takiej jednak podstawy skargi kasacyjnej nie przyjęto. Wadliwa wykładnia normy prawa materialnego to odkodowanie treści przepisu prawa w wyniku złożonego procesu zastosowania wykładni językowej, systemowej, funkcjonalnej. Pojęcie nadinterpretacji nie jest znane jako podstawa skargi kasacyjnej określona w pkt 1 art. 173 p.p.s.a.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Nie ma uzasadnionych racji łączenie art. 133 § 1 tej ustawy w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem nie mógł zostać naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Wskazać przy tym należy, iż Sąd I instancji dysponował pełnymi aktami administracyjnymi, w których to aktach znajdowała się przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1981 r.
Odnośnie zaś zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z powołanej decyzji, to jest on całkowicie chybiony. Granice dopuszczenia dowodów w postępowaniu sądowym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek stron dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie zachodziły istotne wątpliwości, a zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy pozwalał na dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji. W związku z tym nie istniała potrzeba stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. zwłaszcza, że żadna ze stron również nie wnioskowała przeprowadzenia dowodów uzupełniających.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.