Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2428/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z 27 czerwca 2013 r., złożonym w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, J. K. zwróciła się o pomoc finansową na zakup torby na zakupy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania J. K. pomocy finansowej na zakup torby na zakupy. Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą z orzeczonym na czas określony, tj. do dnia 28 lutego 2017 r., umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, mającą stały dochód w wysokości 635,17 zł, wynikający z przyznanego jej świadczenia emerytalnego. Oznacza to, że może ubiegać się jedynie o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Zasadność przyznania pomocy w tej formie zależy od wykazania, że sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o pomoc jest szczególnie trudna.
Tym samym, rolą organu jest rozważenie, czy zasadne jest przyznanie pomocy w oparciu o obiektywną analizę sytuacji życiowej. W ocenie organu, fakt otrzymywania przez Jadwigę K. świadczenia emerytalnego w wysokości 635,17 zł wskazuje, że posiada ona środki finansowe na zakup torby na zakupy. Organ ustalił również, że J. K. dobrowolnie zrezygnowała z dodatku mieszkaniowego. Otrzymuje pomoc od córki poprzez opłacanie rachunków za internet, telewizję kablową, telefon komórkowy i prywatne ubezpieczenie zdrowotne. Korzysta także z pomocy organu od 2006 r. Wskazując na posiadane przez wnioskodawczynię środki finansowe, organ podniósł, że od stycznia do maja 2013 r. udzielił pomoc finansowej 1048 osobom w łącznej wysokości 630.304,01 zł, co daje średnio 120,29 zł miesięcznie na osobę.
Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 lipca 2013 r. złożyła J. K..
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
Kolegium uznało ustalenia Prezydenta m.st. Warszawy za własne. Zaaprobowało pogląd tego organu, według którego, wsparcie ze strony organów publicznych ma charakter akcesoryjny. Organ odwoławczy stwierdził, że J. K. udzielono pomocy w zakresie poprawienia jej sytuacji, wskazując na możliwość pozyskania dodatkowych środków oraz wskazano racjonalne sposoby korzystania z posiadanych zasobów. Kolegium argumentowało, że J. K., oprócz stałego dochodu w formie świadczenia emerytalnego, może liczyć na pomoc córki, która partycypuje w niektórych wydatkach. Tym samym, w ocenie Kolegium, pomoc na zakup torby na zakupy wykracza poza treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. podniosła, że nie zgadza się z niekompetentnie pisanymi pismami, szablonem w który należy wkleić tylko imię i nazwisko, niezwiązanymi z jej sytuacją życiową, o której skład orzekający nie ma pojęcia. Zarzuciła manipulowanie prawem, nieznajomość przepisów i stosowanie prawa nie w celu udzielenia jej pomocy. Wskazała, że nie ma wygórowanych żądań. Podniosła, że ma 62 lata i 635,24 zł zasiłku emerytalnego. Zarzuciła wykluczanie się twierdzeń zawartych w pismach organu, a dotyczących jej wydatków na remonty, gaz, elektryczność. Zażądała przesłania do Sądu dwunastu decyzji, których numery wskazała. Wśród tych numerów wymieniła także numer zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji SKO, tj. [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2014 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła przekroczenie granic uznania administracyjnego, a tym samym naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniosła, że starała się o dodatek mieszkaniowy, w dniu 5 września 2013 r. zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jednakże z pisma z dnia 16 września 2013 r. wynika, że jedynym rozwiązaniem jest zawarcie porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami.
Jednocześnie wskazała, że z informacji przez nią uzyskanych wynika, że nie kwalifikuje się do grona beneficjentów tego dodatku z uwagi na powstałe zaległości czynszowe. Skarżąca zarzuciła, że organ nie ustalił, czy córka skarżącej rzeczywiście partycypuje w kosztach utrzymania skarżącej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że organy orzekające nie przeprowadziły postępowania w sposób, jaki nakazują przepisy art. 7, art. 77, art. 86, art. 89 i art. 107 § 3 K.p.a. Podniosła również, że chwila kiedy stała się niepełnosprawna jest zdarzeniem spełniającym kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku.
Odnosząc się do kwestii uznania administracyjnego podkreśliła, że wiąże się to z odpowiednim wyważeniem interesów przeciwstawnych, tj. interesu obywatela i interesu publicznego poprzez zachowanie proporcjonalności obu interesów. Wskazała na konieczność szczegółowego uzasadnienia decyzji uznaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Zdaniem Sądu, z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.
Sąd skonstatował, że uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Jednocześnie z treści art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.
Reasumując Sąd wskazał, że pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazły. Jednocześnie udzielenie tej pomocy zmierzać ma do usamodzielnienia się tychże osób. Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca wprowadził ograniczenie w możliwości przyznawania zasiłku dla osób, które przekraczają kryterium dochodowe wprowadzając przepis art. 41 do ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany:
- 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;
- 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową".
W ocenie Sądu, przyznanie pomocy osobom i rodzinom, które przekraczają kryterium dochodowe, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem jest taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że są to zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania.
Sąd ustalił, że skarżąca jest osobą samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe z dochodem miesięcznym przekraczającym kryterium dochodowe wskazane w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), tj. kwotę 542 zł. Skarżąca uzyskuje bowiem miesięczny dochód wynikający ze świadczenia emerytalnego w wysokości 635,17 zł. Powyższe oznacza, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie o przyznanie pomocy na torbę na zakupy mógł być oceniany jedynie w kontekście przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej.
W ocenie Sądu, zarówno sytuacja skarżącej, jak i sam wniosek nie spełniają kryterium "przypadku szczególnie uzasadnionego". Skarżąca, poza wskazanym miesięcznym dochodem, otrzymuje pomoc od córki, która reguluje za skarżącą rachunki za internet, telewizję kablową, telefon komórkowy i prywatne ubezpieczenie zdrowotne. Nadto skarżąca, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, otrzymuje comiesięczną pomoc ze środków budżetowych tj. w czerwcu 2013 r. otrzymała zasiłek celowy na leki, opłacenie rachunku za gaz i energię elektryczną, zaś w lipcu 2013 r. zasiłek celowy na bilet, odzież i serwis pieca gazowego. Tym samym skarżąca posiada możliwość zakupu ww. torby ze środków własnych.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że torba na zakupy nie jest artykułem pierwszej potrzeby i nie stanowi wydatku, który jest wynikiem szczególnego zdarzenia skutkującego tak wyjątkowymi konsekwencjami, które stanowią zagrożenie dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Sąd zauważył, że w piśmie z 10 października 2013 r., skierowanym do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wyraźnie wskazała, że jako osoba niepełnosprawna poruszająca się przy pomocy dwóch kul może mieć problem z korzystaniem z torby na zakupy, oraz że być może właściwszym byłby zakup plecaka. Nie zostały więc spełnione przesłanki do udzielenia pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego.
Nadto, organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe. Organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń
Skargę kasacyjną wniosła J. K., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok w całości i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ponadto wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu, jednocześnie oświadczyła, iż nie zostały one uiszczone w całości ani w części.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 86 K.p.a. oraz art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1, 3, i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez:
- a) niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego;
- b) zaaprobowanie przez sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. Zauważyć trzeba, że zarzuty te zostały skonstruowane prawidłowo, w zgodzie z wymogami art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., dotykają istoty sprawy i wymagają merytorycznego odniesienia się.
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut procesowy (patrz: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).
Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 86 K.p.a. oraz art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest zasadny. Materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, w zgodzie z wymogami art. 77 § 1 K.p.a. Następnie organy administracyjne dokonały trafnej oceny tego materiału bez naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Przede wszystkim zauważyć należy, że ustalenia organu zostały oparte na dowodzie, który w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma szczególne znaczenie, tj. na wywiadzie środowiskowym.
W myśl art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak zaś stanowi art. 107 ust. 1 tej ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Ustalenie to następuje na podstawie dokumentów i oświadczeń wymienionych w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej. Ustalenie to następuje na podstawie dokumentów i oświadczeń wymienionych w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej.
W niniejszej sprawie dowód ten został przeprowadzony. Ustalenia faktyczne poczynione na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 27 czerwca 2013 r. i stanowiska pracownika socjalnego z dnia 11 lipca 2013 r. nie budzą wątpliwości. Nie było zatem potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego.
Nie może być uwzględniony także zarzut materialnoprawny, naruszenia art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nawiązał do obiektywnych kryteriów przyznania świadczeń z pomocy społecznej wynikających z przepisów art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, że potrzeby osób uprawnionych nie są jedynym kryterium uwzględnienia żądania. Wskazał, że potrzeby te muszą odpowiadać celom i możliwościom organów rozstrzygających konkretną sprawę.
Trafna była dokonana przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji wykładnia art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym należy się zgodzić, że szczególnie uzasadnionymi przypadkami, o którym mowa w art. 41 ust. 1, są takie sytuacje życiowe osoby lub rodziny, które ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwalają stwierdzić, że są to zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1388/12).
Nie narusza art. 41 przyjęcie przez organy, że żądanie skarżącej, przyznania jej zasiłku celowego specjalnego na zakup torby, nie wyczerpuje pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku. Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, torba na zakupy nie jest artykułem pierwszej potrzeby i nie stanowi wydatku, który jest wynikiem szczególnego zdarzenia skutkującego tak wyjątkowymi konsekwencjami, które stanowią zagrożenie dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Potrzeby te, jak ustalił Sąd, w okresie czerwca i lipca 2013 r., były zaspokajane zarówno przy pomocy dochodu skarżącej ze świadczenia przedemerytalnego, jak i ze świadczeń z pomocy społecznej (w czerwcu 2013 r. zasiłki celowe na leki, na opłacenie rachunku za gaz i energię elektryczną, w lipcu 2013 r. zasiłki celowe na bilet, na odzież i serwis pieca gazowego). W konsekwencji, zgodna z prawem była odmowa zastosowania wobec skarżącej dyspozycji art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.
Skarga kasacyjna nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił tę skargę. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.
- - ---------------------- 9