Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 31/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy: zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku skarżącej z 18 października 2018 r. o wydanie zaświadczenia przez wydanie zaświadczania potwierdzającego żądanie, albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności pkt 2); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 18 października 2018 r. skarżąca spółka zwróciła się do Burmistrza Dzielnicy W. o udzielenie informacji nt. dostępu do drogi publicznej ul. P. z należących do spółki działek nr [...] z obr. [...]. W odpowiedzi pismem z 19 listopada 2018 r. organ wezwał do sprecyzowania, czy zapytanie jest wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Pismem z 26 listopada 2018 r. spółka sprecyzowała wniosek jako dotyczący uzyskania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., o tym, że działki nr [...] z obr. [...] posiadają dostęp do drogi publicznej ul. P. Dnia 1 lutego 2019 r. spółka odebrała pismo bez tytułu datowane na 20 grudnia 2018 r., sporządzone z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, oznaczone [...]. Organ stwierdził w nim m.in., że: "niniejszym zaświadcza się, iż obszar inwestycyjny ograniczony działkami ewidencyjnymi o numerach [...] z obrębu [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. (...).
Jednocześnie zaświadcza się, że 11.05.2018 r. została zawarta w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych umowa trójstronna pomiędzy Miastem st. Warszawa Dzielnicą W., Miastem st. Warszawa Zarządem Dróg Miejskich oraz F. Sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków wybudowania projektowanej drogi oznaczonej symbolem 5 KUL wraz z włączeniem ul. D. Ponadto zaświadcza się, że pismem z 25.09.br (...) spółka F. otrzymała zgodę na skomunikowanie I etapu inwestycji planowanego na obszarze inwestycyjnym ograniczonym działkami ewidencyjnymi o numerach [...] z obrębu [...], wg zakresu określonego w załączniku graficznym do pisma, położonego na obszarach funkcjonalnych 17 MU i 9 MU w obowiązujących planach miejscowych, z drogą publiczną gminną - ul. P. położoną na obszarze Dzielnicy W. m.st. Warszawy poprzez drogę wewnętrzną w ciągu ul. P. zlokalizowaną na działce ewidencyjnej nr 52/1 z obrębu [...]. Niniejsze zaświadczenie wydaje się na wniosek dla potrzeb inwestycyjnych Wnioskodawcy".
Ponagleniem z 24 stycznia 2019 r. spółka zaskarżyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wydania ww. zaświadczenia. Kolegium w postanowieniu z [...] lutego 2019 r. ([...]) orzekło, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności, a wniosek został rozpoznany.
Przedmiotową skargą F. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wydania zaświadczenia o dostępie nieruchomości do drogi publicznej. W uzasadnieniu podniosła, że pismo doręczone jej przez organ nie stanowi zaświadczenia wydanego po myśli wniosku, a skoro tak, to organ powinien wydać postanowienie, umożliwiając jego zaskarżenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie istnieje stan bezczynności organu, ponieważ zaświadczenie wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zobowiązanie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności jest pozbawione podstaw. Zaświadczenie wydano w stosunku do okoliczności, co do których organ dysponuje wiedzą i informacjami.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.". Wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca spółka zachowała wymogi do wniesienia skargi na bezczynność organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Zdaniem tego Sądu w stanie sprawy obowiązującym w dacie wydawania niniejszego wyroku istniała zarzucona w skardze bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Wniosek spółki o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. o tym, że działki nr [...] z obr. [...] posiadają dostęp do drogi publicznej ul. P., pozostawał nierozpatrzony.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Sąd ten stwierdził, że przedmiotowy wniosek skarżącej spółki, skierowany do Prezydenta m.st. Warszawy, nie został rozpoznany w formie przewidzianej przepisami prawa. Nie czyni tego w szczególności pismo skierowane przez organ do spółki, a datowane na 20 grudnia 2018 r., które - co istotne - nie zaświadcza po myśli wniosku. W niniejszej sprawie wniosek spółki dotyczył wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W świetle ww. przepisu Prezydent powinien rozpoznać wniosek przez wydanie zaświadczenia potwierdzające żądanie albo odmówić wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to powinno spełniać wymogi, o których mowa w art. 124 §1 k.p.a.
Stwierdzoną bezczynność organu Sąd zakwalifikował jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Doszło bowiem do wyraźnego, ewidentnego naruszenia treści obowiązku wynikającego z art. 219 k.p.a. Organ, niepotwierdzając okoliczności objętych wnioskiem z kwalifikowanym, rażącym naruszeniem prawa, zaniechał wydania postanowienia wbrew jasno brzmiącej dyspozycji art. 219 k.p.a. Naruszenie to nie jest możliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Prowadzi do pozbawienia wnioskodawcy prawa złożenia zażalenia i w nieuprawniony sposób wydłuża drogę ubiegania się o wydanie zaświadczenia.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak na wstępie, w trybie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a, a o kosztach postępowania zgodnie z art. 210 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. polegające na zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku F. przez wydanie zaświadczenia potwierdzającego żądanie albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej, w następstwie czego WSA w Warszawie uznał, iż organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ właściwą czynność wykonał, której to czynności nie sposób kwalifikować – jak twierdzi Sąd – jako pisma, lecz jako zaświadczenie wydane w związku ze złożonym przez spółkę wnioskiem, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 219 k.p.a., gdy w rzeczywistości nie jest możliwym wyczerpanie w tym przypadku dyspozycji ww. przepisu, ponieważ wydane zaświadczenie traktuje o okolicznościach wnioskowanych przez F. i odpowiada stanowi faktycznemu sprawy oraz wiedzy organu, zatem art. 219 k.p.a. nie znajduje zastosowania w tej sprawie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji w sposób zdawkowy i lakoniczny, którego skrótowość w żaden sposób nie wskazuje konkretnych motywów i kierunku obranego przez WSA w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia nie tylko odczytanie przez organ faktycznych powodów rozstrzygnięcia skargi na korzyść F., ale także dokonanie jego merytorycznej oceny, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, iż doszło do rażącego naruszenia prawa wskazanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a które to odnieść należy do zaniechania zastosowania art. 219 k.p.a., gdy w przedmiotowej sprawie zasadnym było wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 k.p.a.;
- 5) naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, gdy ww. przepis definiuje wprost, jak należy rozumieć pojęcie "dostępu do drogi publicznej", co w zestawieniu z wydanym zaświadczeniem pozostaje w zgodzie z jego treścią.
W uzasadnieniu organ rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że pismo z 20 grudnia 2018 r. stanowi w istocie zaświadczenie. Kodeks postępowania administracyjnego nie standaryzuje formy zaświadczenia, zatem brak nazwania ww. pisma "zaświadczeniem" nie powoduje, że ono nim nie jest. Zdaniem organu wniosek spółki został rozpoznany w formie przewidzianej przez prawo w art. 217 k.p.a. Z uwagi na fakt, że organ rozpoznał wniosek spółki, to nie można mówić w sprawie o rażącym naruszenia prawa, nawet jeżeli Sąd inaczej interpretuje ww. przepis k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. sp. z o.o. w Warszawie wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że kwestia oceny pisma organu z 20 grudnia 2018 r. została przesądzona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 29 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 860/19, w którym Sąd stwierdził, że wniosek spółki nie został rozpoznany w formie przewidzianej przepisami prawa. Pismo to zawiera informacje, które nie potwierdzają danych podanych we wniosku, a w takim przypadku organ powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Analiza sprawy poczyniona przez Sąd pierwszej instancji była wystarczająca dla poddania zaskarżonego wyroku kontroli przez Sąd drugiej instancji.
Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie była bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku F. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 18 października 2018 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Wnioskiem tym spółka domagała się wydania zaświadczenia, że należące do spółki działki nr [...] z obr. [...] posiadają dostęp do drogi publicznej ul. P..
W odpowiedzi, dnia 1 lutego 2019 r. spółka odebrała pismo bez tytułu datowane na 20 grudnia 2018 r., sporządzone z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, oznaczone [...], w którym organ stwierdził m.in., że: "niniejszym zaświadcza się, iż obszar inwestycyjny ograniczony działkami ewidencyjnymi o numerach [...] z obrębu [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. (...). Jednocześnie zaświadcza się, że 11.05.2018 r. została zawarta w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych umowa trójstronna pomiędzy Miastem st. Warszawa Dzielnicą W., Miastem st. Warszawa Zarządem Dróg Miejskich oraz F. Sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków wybudowania projektowanej drogi oznaczonej symbolem 5 KUL wraz z włączeniem ul. D. Ponadto zaświadcza się, że pismem z 25.09.br (...) spółka F. otrzymała zgodę na skomunikowanie I etapu inwestycji planowanego na obszarze inwestycyjnym ograniczonym działkami ewidencyjnymi o numerach [...] z obrębu [...], wg zakresu określonego w załączniku graficznym do pisma, położonego na obszarach funkcjonalnych 17 MU i 9 MU w obowiązujących planach miejscowych, z drogą publiczną gminną - ul. P. położoną na obszarze Dzielnicy W. m.st. Warszawy poprzez drogę wewnętrzną w ciągu ul. P. zlokalizowaną na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Niniejsze zaświadczenie wydaje się na wniosek dla potrzeb inwestycyjnych Wnioskodawcy".
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy odebrane przez spółkę 1 lutego 2019 r. ww. pismo bez tytułu datowane na 20 grudnia 2018 r., sporządzone z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, oznaczone [...], stanowi zaświadczenie organu uzyskane w wyniku rozpoznania wniosku spółki z 18 października 2018 r.
Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. był już przedmiotem wyjaśnień dokonywanych przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że postępowanie to ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1270/15 czy z 15 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1518/12; wyroki dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści.
Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści, organ nie może w odpowiedzi na wniosek wydać zaświadczenia innej treści, niż żądana. Nie może też w żaden sposób modyfikować zgłoszonego wniosku i wydać zaświadczenia o treści innej (zmodyfikowanej), niż sprecyzowana we wniosku. W sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, w związku z czym nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, powinien postanowieniem wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. odmówić wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, tak jak stanowi art. 219 k.p.a. W sytuacji, gdy organ w odpowiedzi na wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej treści, zaświadczenia takiego nie wydaje, jak również nie wydaje postanowienia na podstawie art. 219 k.p.a., pozostaje w bezczynności, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, trafnie rozpatrując wniosek skarżącej spółki na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej spółki z 18 października 2018 r. o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. o tym, że działki nr [...] z obr. [...] posiadają dostęp do drogi publicznej ul. P., Sąd pierwszej instancji uznał w okolicznościach sprawy, że organ pozostaje bezczynny w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku, skoro w odpowiedzi na ów wniosek skierował do spółki pismo datowane na 20 grudnia 2018 r., które spółka odebrała 1 lutego 2019 r., które w swej treści nie odpowiada na wniosek spółki z 18 października 2018 r. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd ten na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku skarżącej spółki z dnia 18 października 2018 r. w sposób wskazany w pkt 1 wyroku, a skoro organ nadal pozostawał bezczynny na datę wydania zaskarżonego wyroku, prawidłowo też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w pkt. 2 zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, orzekając w powyższy sposób Sąd pierwszej instancji w niczym nie naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 149 § 1a p.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest natomiast wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sprawa o wydanie zaświadczenia żądanej treści została zainicjowana wnioskiem skarżącej spółki z 18 października 2018 r. i do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, to jest do 29 maja 2019 r., nie została załatwiona w sposób przewidziany prawem, to jest ani przez wydanie zaświadczenia żądanej treści, ani poprzez wydanie na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Bezczynności organu nie usprawiedliwia wydanie przez organ pisma z 20 grudnia 2018 r., doręczonego skarżącej spółce 1 lutego 2019 r., które to pismo w swej treści różni się od treści żądania wniosku. Wniosek spółki z 18 października 2018 r. zwierał jasno sprecyzowaną, dodatkowo na żądanie organu, treść.
Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Skoro zaś od daty wniosku wszczynającego postępowanie do dnia wyrokowania upłynęło 8 miesięcy, uznać należało, że w sprawie doszło do rażącego przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Trafnie organ wprawdzie podnosi, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, jednakże powyższe uchybienie procesowe pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.
Za nietrafny natomiast uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, który to przepis definiuje wprost, jak należy rozumieć pojęcie "dostępu do drogi publicznej". Skoro bowiem zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, jasno sformułowany wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie może podlegać interpretacji z uwzględnieniem określonych przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.