Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 381/14, zobowiązał [...] z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku M. W. z dnia 27 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
W piśmie z dnia 27 sierpnia 2013 r. zatytułowanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji", M. W. wezwał Telekomunikację Polską do podjęcia negocjacji w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działek nr 162, nr 198/1, nr 208 w Kruszwicy, zadośćuczynienia z tytułu utraty wartości nieruchomości oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. W. na bezczynność [...] (następca prawny Telekomunikacji Polskiej), uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej", ponieważ zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe.
Tym samym zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Stwierdzono, że [...] jest podmiotem prywatnym, ale wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma jednak tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak ta Spółka. Dysponuje ona bowiem znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom Spółki, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Podkreślono, że z uwagi na znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Nie jest jednak osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 184 ze zm.), co nie jest jednak wyznacznikiem decydującym o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest realizacja zadań publicznych.
Skargę kasacyjną wniósł [...], żądając uchylenie wyroku WSA w Warszawie i odrzucenie skargi albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie:
- • art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP, ponieważ przyjęto, że [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu tych przepisów, a więc przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie do tej Spółki. Powołany art. 4 ust. 1 pkt 5 nie powinien być jednak poddany wykładni rozszerzającej. [...] nie wykonuje zdań publicznych oraz nie dysponuje majątkiem publicznym, a ustawa nie wskazuje, że pojęcie zadań publicznych powinno być rozumiane szerzej, niż pojęcie zadań władzy publicznej;
- • art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż uznano, że informacje żądane przez M. W. stanowią informację publiczną. Żądane dokumenty mają związek z działalnością Spółki w zakresie prawa prywatnego. Wynika to z samego pisma M. W. zatytułowanego "wezwanie do negocjacji", a celem strony jest zawarcie umowy cywilnoprawnej. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej służy określeniu czy dany podmiot wykonuje zdania publiczne w i interesie publicznym. Nie służy do zdobywania potrzebnych dokumentów dla potrzeb sprawy cywilnej;
- • art. 20, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie [...] względem innych podmiotów gospodarczych, które również wykonują działalność gospodarczą na użytek publiczny (społeczeństwa) opartą na powszechności świadczonych usług, ale nie są zobowiązane do udzielania informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- • art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ nie odrzucono skargi, pomimo, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych;
- • art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., gdyż uznano, że sąd administracyjny posiada kognicję w sprawie dotyczącej rzekomej bezczynności [...] w udzieleniu informacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) należy uznać za niezasadny. Przypomnieć należy, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).
W przedmiotowej sprawie podstawę prawną zobowiązującą [...] z siedzibą w Warszawie do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada) jest powołany art. 4 ust. 1 pkt 5. Zauważyć należy, że przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Wskazuje on na dwa rodzaje podmiotów: reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne inne, niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p., które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem oraz te, które dysponują majątkiem publicznym i osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 184 ze zm.).
W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, ale ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Wskazać trzeba, że [...] nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego).
Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13). [...] realizuje zadania publiczne, a zatem, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Wskazać należy, że inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej, determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne, niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy, może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. W przypadku natomiast zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.
Wskazać należy, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. W ustawie z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. nr 117, poz. 564, ze zm.) ustawodawca nie zdefiniował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale użył określeń z kwalifikatorem "publiczny" m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna, czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmerman, Warszawa 2007, s. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. − Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.).
Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym, dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa ta uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie.
Należy także zwrócić szczególną uwagę na przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tej ustawy jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do Internetu szerokopasmowego. Ma być on realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.
Przemawia to za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom [...], zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego, a zatem Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest zasadny. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. od osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie można żądać wykazania się interesem prawnym i faktycznym. Przepis ten statuuje zatem zasadę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest uprawniony do kontroli celu lub sposobu wykorzystania informacji przez wnioskodawcę. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma jedynie sprawdzić czy taką informację posiada i − jeżeli wynik poszukiwać jest pozytywny –udostępnić ją.
Podnieść trzeba, że, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie nie stanowi przejawu nierównego traktowania [...] względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Zauważyć należy, że wskazane przez Sąd I instancji dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania [...] miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.