Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 1451/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto R[...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 29 [...] r. nr N[...] i decyzję Starosty Powiatu M[...] z dnia 24 [...]r. nr G[...]w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta Powiatu M[...] decyzją z dnia 20 [...] r. nr G[...] dokonał zwrotu na rzecz J[...] nieruchomości położonej w R[...], obręb 2[...] R[...] – Zalesie, oznaczonej jako działka nr 27 o powierzchni 0,2499ha. Jednocześnie organ orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta R[...] odszkodowania w łącznej kwocie 4[...]zł. Odwołanie od pkt 2 powyższej decyzji obejmującego rozstrzygnięcie o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania wywiódł J[...]. Decyzja organu I instancji została wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia 28 czerwca 2010r. nr N[...]w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu, a sprawa w tym zakresie przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Rz 805/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność ww. decyzji kasacyjnej z uwagi na rażące naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", wskazując na możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o tenże przepis tylko po uchyleniu w całości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
Następnie decyzją z dnia 10 [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu M[...] z dnia 20 [...] r. w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", przewiduje, iż zwiększenie wartości nieruchomości wskutek podjętych na niej bezpośrednio działań, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców może obejmować tylko te nakłady, które podjęte zostały dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Tymczasem J[...]obciążony został zwrotem odszkodowania uwzględniającego wzrost wartości nieruchomości w wyniku nakładów poczynionych przez Gminę Miasto R[...] już po wszczęciu postępowania zwrotowego.
Wyrokiem z dnia 13 października 2011r. sygn. akt II SA/Rz 665/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy M[...] Rzeszów na powyższą decyzję. Skarga kasacyjna Gminy Miasto R[...] od powyższego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 288/12. W tym ostatnim wyroku uznano, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. nie ma w sprawie znaczenia wobec wystąpienia w niej specyficznej sytuacji, polegającej na tym, że określone działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po tym właśnie dniu byłoby naruszeniem zasad państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że określone w art. 140 ust. 4 u.g.n. kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem.
W dalszej kolejności Starosta Powiatu M[...] decyzją z dnia 24 [...] r. nr G[...] orzekł o zwrocie na rzecz J[...] wywłaszczonej nieruchomości położonej w R[...] obręb 2[...] R[...], oznaczonej jako działka nr 2[...] o powierzchni 0,2499ha (pkt 1), nakazując jednocześnie zwrot przez J[...] na rzecz Gminy Miasto R[...] łącznej kwoty 1[...] zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2). W motywach rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że umową z dnia 20 kwietnia 1989r. J[...] sprzedał Gminie Miasta R[...] działkę nr 4[...] o powierzchni 0,2502ha za kwotę 6[...]zł. Wynikało z niej nabycie przedmiotowej działki do zasobu gruntów Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę pawilonów handlowych i placu targowego zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R[...] z dnia 7 r. Nr U[...].
Oględziny z dnia 25 [...]r. wykazały, że teren działki nr 2[...] stanowi pas wzdłuż drogi asfaltowej na działce nr 2[...]. Urządzone są na niej alejki parkowe oraz znajduje się tam około 7 słupów oświetleniowych. Od strony przyległej działki nr 2[...] znajdują się usypane pryzmy ziemi, zaś od strony południowej niezabudowany teren. Z kolei od strony zachodniej znajdują się zabudowania osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych, a od strony północnej, za drogą asfaltową, teren wyrównany, niezabudowany, porośnięty trawą do ul. A[...]. Od strony wschodniej znajduje się również teren niezabudowany, wyrównany w stronę centrum handlowego D[...]. W trakcie ponownych oględzin z dnia 26 [...] r. stwierdzono, że działka nr 2[...] zagospodarowana jest jako Park P[...]. Urządzone są na niej alejki z kostki brukowej, ławki, betonowe śmietniki, lampy oraz nasadzenia zieleni parkowej (krzewy ozdobne) i urządzone trawniki.
Od strony północnej graniczy z wybrukowaną alejką, od strony południowej z niezagospodarowaną działką. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 1[...] jako "B[...]", w rejonie skrzyżowania al. A[...]i al. G[...]. Wobec powyższego Starosta stwierdził, że nieruchomość należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, którym była budowa pawilonów handlowych i placu targowego. Organ określił wartość rynkową działki nr 2[...] na kwotę 2[...] zł oraz wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 1[...] zł.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Miasto R[...], kwestionując wyznaczenie miesięcznego terminu na zapłatę odszkodowania pozbawiającego Gminę możliwości dochodzenia odsetek ustawowych za okres od dnia wymagalności decyzji oraz błędne zastosowanie w sprawie art. 217 ust. 2 u.g.n. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze cywilnoprawnej umowy.
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i stanowisko Starosty Powiatu M[...]. Ponadto wyjaśnił, że jeżeli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej wyrażonej w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Organ wskazał także na treści art. 142 ust. 1 u.g.n., z którego wynika uprawnienie organu rozstrzygającego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do orzeczenia również o terminach zwrotu, co oznacza, że kwestia ta poddana została uznaniu organu. W ocenie Wojewody [...], zasadne jest, by w pojęciu terminów zwrotu ująć również termin zwrotu odszkodowania.
Gmina Miasto R[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 217 ust. 2 w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. przez uznanie, że sformułowanie pozbawienie własności w wyniku wywłaszczenia obejmuje także nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej;
- - art. 136 ust. 3 zdanie 3 w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że organ jest uprawniony do ustalania terminu do zwrotu odszkodowania w terminie innym niż zwrot nieruchomości. Zdaniem skarżącej takie stanowisko powodowałoby bowiem, że zwracane odszkodowanie traciłoby na wartości, bowiem po wydaniu decyzji brak jest podstaw do dalszego waloryzowania go, jak i nie przysługiwałyby ustawowe odsetki za opóźnienie, skoro termin płatności jeszcze nie nadszedł. Dlatego termin zwrotu nieruchomości i termin zwrotu odszkodowania muszą się pokrywać.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2014r. i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 24 [...] r. wskazując, iż nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy, o ile dotyczy zasadności zwrotu na rzecz J[...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2[...] o powierzchni 0,2499ha, objętej księgą wieczystą KW nr R[...]. Przypomniał, że sprawa już była przedmiotem dwukrotnego badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz jednokrotnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd I instancji stwierdził, że kwestią przesądzoną jest brak możliwości uwzględnienia, przy ustalaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, wartości nakładów poczynionych przez Gminę po wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmuje się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne, gdzie doszło do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna została zawarta bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Z treści znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy aktu notarialnego z dnia 20 kwietnia 1989 r. wynika, iż umowa przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości została zawarta w związku z zamiarem realizacji celu publicznego w postaci budowy pawilonów handlowych i placu targowego, zgodnie z decyzją Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z dnia 7 maja 1988r.
W ocenie Sądu przywołana decyzja w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości została zawarta w celu wykonania zobowiązania powstałego w wyniku wydania tej decyzji. Ponadto, skoro umowa zawarta została w związku z przeznaczeniem opisanych działek na budowę pawilonów i placu targowego, to bezspornie Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie ustawy 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989r. poz. 1474 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.g.g.w.n.", na cel użyteczności publicznej.
Sąd zaznaczył, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Zbycie nieruchomości w drodze opisanej umowy było – w ocenie Sądu – równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości.
Następnie Sąd stwierdził, że niezasadne jest stanowisko skarżącej Gminy, iż przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. ma zastosowanie tylko do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji wywłaszczeniowej, natomiast nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z uprawnienia takiego korzystać nie mogą. Skoro umowa przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości zawarta została w związku z przeznaczeniem opisanych działek na budowę pawilonów i placu targowego, to bezspornie Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie u.g.g.w.n. na cel użyteczności publicznej. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące wynikiem zagrożenia zastosowaniem procedury wywłaszczeniowej stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, bowiem odmowa zawarcia takiej umowy skutkowała wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Stąd zdaniem Sądu stanowisko organów obu instancji o możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 217 ust. 2 u.g.n. zasługuje na akceptację.
Odmienne traktowanie wynikającego ze wskazanego przepisu uprawnienia poprzedniego właściciela, w sytuacji kiedy zarówno w przypadku utraty własności w drodze decyzji wywłaszczeniowej, jak też w drodze zawieranej pod groźbą wywłaszczenia umowy cywilnoprawnej, której cechą był brak pełnej dobrowolności przeniesienia własności, byłoby nieuzasadnione i różnicowałoby sytuację prawną osób, które w postępowaniu mającym na celu przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w związku z realizacją celu publicznego, sprzedały ją w drodze umowy cywilnoprawnej pod presją groźby wywłaszczenia i osób, które presji takiej nie poddały się i utraciły własność na podstawie decyzji wywłaszczeniowej.
Sąd I instancji stwierdził, że uzasadniony jest natomiast drugi z zarzutów skargi dotyczący rozbieżności między określonym terminem zwrotu nieruchomości, a datą zwrotu przez J[...] zwaloryzowanego odszkodowania. Zdaniem Sądu kwestia terminu zwrotu wzajemnych świadczeń pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu organów orzekających, co nie oznacza jednak dowolności z ich strony. Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że zasadą powinno być, że termin zwrotu odszkodowania i termin zwrotu nieruchomości powinny być ze sobą zbieżne. Wprawdzie organ rozstrzygając tę kwestię może te terminy ustalić różnie, jednak przyczyny takiego właśnie rozstrzygnięcia winny być wskazane w uzasadnieniu decyzji.
Natomiast, ani decyzja organu I instancji, ani decyzja zaskarżona nie wskazują dlaczego takie właśnie terminy określono. Powyższe oznacza, iż organ naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W końcowej części wyroku Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy w uzasadnieniu decyzji określą przyczyny rozstrzygnięcia w kwestii terminu zwrotu odszkodowania i terminu zwrotu nieruchomości, zaś jeżeli zajdzie taka potrzeba mogą uzupełnić materiał dowodowy w celu prawidłowego rozstrzygnięcia wskazanych kwestii.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiodła Gmina Miasto R[...] i Wojewoda [...].
Gmina Miasto R[...] zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
- - naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez jego zastosowanie podczas gdy jest on sprzeczny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, wnosząc by Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. z przepisami Konstytucji RP;
- - naruszenie art. 217 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną, rozszerzającą jego wykładnię i uznanie, że przepis ten, stanowiący wyjątek od reguły z art. 140 ust. 2 u.g.n., ogranicza kwotę zwaloryzowanego odszkodowania również dla osób, które przed dniem 5 grudnia 1990r. nie zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia ale tę własność zbyły umową zawartą na podstawie u.g.g.w.n.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podnosiła, że nieruchomość nie powinna być przedmiotem zwrotu ponieważ przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., na podstawie którego orzeczono o zwrocie jest niekonstytucyjny. Zdaniem skarżącej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. narusza konstytucyjne prawa skarżącej do ochrony własności (art. 165 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), równej ochrony własności gminy z własnością innych osób (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa i wywodzonymi z niej zasadami bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji RP). Autorka skargi kasacyjnej podniosła, że na skutek wprowadzenia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. własność gmin, która do dnia wejścia kwestionowanego przepisu w życie tj. dnia 22 września 2004r. a potem rozszerzenia jego zakresu o nieruchomości nabyte na rzecz gmin tj. dnia 3 stycznia 2013r., była własnością pełną w rozumieniu art. 140 K.c. i którą można było swobodnie dysponować, stała się następnie własnością niepełną, którą można użyć tylko na cel nabycia i stracić bez pełnego ekwiwalentu w wyniku decyzji o zwrocie nieruchomości.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma usprawiedliwionych przyczyn dla takiej zmiany. Wprowadzenie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wprawdzie bezpośrednio nie pozbawia gmin własności ale w efekcie doprowadza do pozbawienia – wbrew woli gminy – całkowicie tę własność ograniczając obowiązkiem użycia tylko na cel nabycia, który i tak ze względu na treść art. 137 ust. 1 u.g.n. nie może zostać zrealizowany. Powyższe narusza istotę własności ponieważ gminom pozostaje własność bezużyteczna i jedynie nominalna.
Następnie w skardze kasacyjnej powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreślono, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. narusza prawo własności gminy (art. 165 ust. 1 i 21 ust. 1 Konstytucji RP) przez potraktowanie tej własności w gorszy sposób niż własność innych osób, które nabywają nieruchomość w drodze swobodnego, cywilnoprawnego obrotu (art. 64 Konstytucji RP). Ponadto łamie zasadę demokratycznego państwa prawa statuowaną przez art. 2 Konstytucji RP i wynikające z niej zasady ochrony praw nabytych oraz zaufania jednostki samorządowej do Państwa
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że słusznie nabyte prawo własności nieruchomości przestało być chronione z dniem wejścia w życie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., bowiem gminy nie mogą swobodnie decydować o wykorzystaniu nieruchomości czy o ich zbyciu ponieważ ograniczają ich obowiązki płynące z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Gmina Miasto R[...] podkreśliła, że poprzedni właściciele prawie zawsze zgłaszają wnioski o zwrot gdy się ich o takiej możliwości powiadomi, więc objęcie nieruchomości nabytych na podstawie u.g.g.w.n. przepisami o zwrocie nieruchomości w praktyce oznacza własność bezużyteczną, jedynie nominalną. Taki stan prawny pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i jest dla gmin niesprawiedliwy.
Gmina Miasto R[...] w dalszej części skargi kasacyjnej opisała kierunek, w którym poszło orzecznictwo sądów administracyjnych na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. próbujące znaleźć ratio legis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., którego –zdaniem Gminy – zabrakło w projekcie nowelizacji u.g.n. wchodzącej w życie w dniu 22 września 2004 r. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, że danie pierwszeństwa nabyciu umownemu przed wywłaszczeniem nie stawia jednostki w sytuacji przymusowej. O przymusie należałoby mówić o okolicznościach ad casu każdej umowy. Zdaniem Gminy nie można generalnie twierdzić, iż umowy zawierane w perspektywie wywłaszczenia na podstawie u.g.g.w.n. były zawierane pod przymusem, bo wtedy należałoby wskazać skąd ta generalna przymusowość się brała. Gmina zaznaczyła, że umowa zawierana między Skarbem Państwa czy potem gminą a właścicielem nieruchomości na gruncie u.g.g.w.n. nawet po wyznaczeniu terminu przez organ do zawarcia umowy była wciąż swobodną umową, a taki sam model istnieje obecnie w przepisach u.g.n. Pierwszeństwo sposobów właściwych dominium w zdobyciu przez władzę prawa własności to podstawa praworządnego państwa.
Gmina przypomniała orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do rozumienia pojęcia "wywłaszczenie" i podkreśliła, że jej pogląd, iż umowa zawarta na podstawie u.g.g.w.n. nie może być szeroko pojętym wywłaszczeniem, koresponduje z przywołanymi przez nią wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej umowa zawierana na podstawie u.g.g.w.n. jako swobodny akt woli właściciela nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP, a to, że władza nabywa nieruchomość pod cel publiczny nie ma żadnego znaczenia.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów kasacyjnych Gmina wskazała, że w niniejszej sprawie art. 217 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ J[...] nie został pozbawiony nieruchomości w drodze wywłaszczenia, lecz sprzedał nieruchomość Skarbowi Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Art. 217 ust. 2 u.g.n. wyraźnie bowiem odnosi się do "osób pozbawionych własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r.". Przepisy u.g.n. posługują się precyzyjnie pojęciami "nabycie" i "wywłaszczenie", tworząc dla nich definicje ustawowe zawarte odpowiednio w art. 4 pkt 3b u.g.n. i art. 112 ust. 2 u.g.n. Droga decyzji i droga czynności prawnej są bowiem zupełnie różnymi drogami pozyskania prawa do nieruchomości. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, jeśli w art. 217 ust. 2 u.g.n. jest mowa o wywłaszczeniu, to nie można pola jego zastosowania rozszerzać o inne przypadki niż wywłaszczenie.
Z powyższych względów Gmina Miasto R[...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi administracyjnej w trybie art. 188 P.p.s.a oraz o zasądzenie na rzecz Gminy Miasto R[...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Z kolei Wojewoda [...] zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin zwrotu odszkodowania i termin zwrotu nieruchomości winny być ze sobą zbieżne. Zdaniem Wojewody [...], zwrot nieruchomości następuje z chwilą, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości zyska walor ostateczności, niemniej z treści powyższego przepisu wynika uprawnienie organu rozstrzygającego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do orzeczenia o terminie zwrotu m.in. odszkodowania, co wskazuje, iż ta kwestia została poddana uznaniu tego organu. Natomiast z treści tego przepisu nie można wywieść, iż starosta orzeka o terminie zwrotu nieruchomości.
Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie – ze względu na wysokość zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w kwocie 1[...] zł oraz aby nie narażać strony na niepotrzebne skutki w postaci naliczenia odsetek za nieterminowy zwrot odszkodowania orzeczono, iż zwrot zwaloryzowanego odszkodowania ma nastąpić w terminie miesiąca od dnia kiedy decyzja organu I instancji stanie się ostateczna. Z uwagi na powyższe Wojewoda Podkarpacki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodał wniósł o to, aby Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania skargi w trybie art. 188 P.p.s.a.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2016r. Gmina Miasto R[...] oświadczyła, że podtrzymuje złożoną skargę kasacyjną i w nawiązaniu do skargi kasacyjnej Wojewody [...] wnosi o jej oddalenie. Odnosząc się do tej skargi kasacyjnej wskazała, iż nie ma racji, ani Sąd I instancji uważając, iż organ orzekający o zwrocie nieruchomości został wyposażony w kompetencję do ustalania terminów zwrotu nieruchomości i odszkodowania, ani Wojewoda [...] uważając, iż organ ma kompetencję do ustalania terminu zwrotu odszkodowania. Gmina Miasto R[...] wyjaśniła, iż organ ma jedynie kompetencję do ustalania terminów zwrotu odszkodowania gdy rozkłada je na raty, natomiast w przypadku jednorazowego odszkodowania takiej kompetencji nie ma. W żadnym wypadku nie ma zaś kompetencji do ustalania w decyzji terminu zwrotu nieruchomości. Gmina Miasto R[...] zgodziła się z twierdzeniem Wojewody, iż z art. 142 ust. 1 u.g.n. nie można wywieść, iż starosta orzeka o terminie zwrotu nieruchomości, bowiem zwrot następuje z chwilą ostateczności decyzji.
Zdaniem Gminy Miasto R[...] chwilą skutku rzeczowego przejścia własności na poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę nie jest chwila ostateczności decyzji zwrotowej, ale chwila jej prawomocności, która w przypadku decyzji organu II instancji pokrywa się z chwilą wykonalności decyzji o zwrocie, ustaloną według art. 9 u.g.n. Organ uznał, że jeśli termin zwrotu nieruchomości czyli moment skutku rzeczowego decyzji o zwrocie nie jest ustalany przez organ, a wynika z art. 9 u.g.n., to termin zwrotu (jednorazowego) odszkodowania nie może być ustalany przez organ. Przepis art. 9 u.g.n. określający termin wykonalności odnosi się więc do tego obowiązku wprost, a zatem nie ma potrzeby by organ dodatkowo orzekał w decyzji kiedy następuje zwrot odszkodowania. Skoro ochrona trwa do czasu prawomocności orzeczenia, to podstawowe skutki decyzji w postaci zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania następują z chwilą prawomocności orzeczenia a nie ostateczności decyzji o zwrocie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie art. 142 ust. 1 u.g.n. ma znaczenie normatywne, które odczytuje w ten sposób, iż dotyczy on sytuacji rozłożenia wierzytelności na raty bowiem liczba mnoga "terminy zwrotu" to nie termin zwrotu nieruchomości i termin zwrotu jednorazowego odszkodowania ale terminy zwrotu odszkodowania rozłożonego na raty czyli terminy spłaty rat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 846 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skargach kasacyjnej wypada w pierwszej kolejności odnieść się do tych zgłoszonych przez Gminę Miasto R[...]. Skarżący ów postawił wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisie sprzecznym z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji RP; a także art. 217 ust. 2 u.g.n. poprzez jego rozszerzającą wykładnię i objęcie jego dyspozycją odszkodowań za nieruchomości zbyte przed dniem 5 grudnia 1990r. na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej na gruncie u.g.g.w.n. Odniesienie się do powyższych zarzutów wymaga odrębnej analizy.
Pierwszy z postawionych zarzutów kasacyjnych zmierza do zdezawuowania rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, poprzez zakwestionowanie konstytucyjności regulacji prawnej nakazującej odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (rozdział 6 działu III u.g.n.) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie przepisów u.g.g.w.n. Kwestia zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel jej nabycia nie może być jednak przedmiotem badania w ramach zarzutów kasacyjnych bowiem rozstrzygnięciem w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, na mocy art. 153 P.p.s.a. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji wyrokiem z dnia 13 października 2011r. sygn. akt II SA/Rz 665/11 oddalając skargę Gminy Miasto R[...] od decyzji Wojewody [...] z dnia 10 maja 2011 r. wyraźnie wskazał, iż "(...) zwrot przedmiotowej nieruchomości został zasadnie orzeczony i kwestia na nie może być już przedmiotem odmiennej oceny" (vide: pkt 1 uzasadnienia ww. wyroku).
Powyższy wyrok był przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jednakże tylko w zakresie kwestii powiększenia odszkodowania o nakłady poczynione na zwracaną nieruchomość (art. 140 ust. 4 u.g.n.) i w tym zakresie skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 288/12. Kwestia związania zapatrywaniem prawnym wyrażonym we wcześniejszym prawomocnym wyroku została także dostrzeżona w wyroku zaskarżonym w niniejszej sprawie, skoro Sąd I instancji wyraźnie odwołał się do cytowanego powyżej fragmentu uzasadnienia wyroku z dnia z dnia 13 października 2011 r.
Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie o bezpodstawności ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłącznie do kwestii zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, należy wyraźnie wskazać, iż z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 20 maja 2010r., którą po raz pierwszy orzeczono zwrot przedmiotowej nieruchomości, wniósł wyłącznie wnioskodawca J[...] i to jedynie w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Tak więc powyższa decyzja w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości J[...] stała się ostateczna.
Następnie wyłącznie w zakresie zaskarżenia, a więc w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, sprawę rozstrzygał Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 czerwca 2010r. oraz Sąd I instancji wyrokiem z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Rz 805/10. Co prawda decyzja organu I instancji z dnia 20 maja 2010r została w całości wyeliminowana z obrotu prawnego kolejną decyzją Wojewody [...] z dnia 10 [...] r. z uwagi na konieczność jednoczesnego rozstrzygania o zwrocie nieruchomości i odszkodowania, to jednak skutki jakie wywołała powyższa decyzja w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości nie mogły być pominięte na dalszym etapie załatwiania sprawy. Skoro zatem kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości rozstrzygnięta w decyzji z dnia 20 maja 2010r., nie była zaskarżona odwołaniem, w szczególności ze strony podmiotu zobowiązanego do jej zwrotu, to należy wyraźnie wskazać, iż pogląd prawny Sądu I instancji wyrażony w wyroku z dnia 13 października 2011r. sygn. akt II SA/Rz 665/11 o uprzednim przesądzeniu kwestii zwrotu przedmiotowej nieruchomości i braku możliwości wyrażania odmiennych ocen w tym zakresie, oparty jest na usprawiedliwiających go podstawach.
Tym samym bezzasadnie Gmina Miasto R[...] zarzuca ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i jednocześnie formułuje zarzuty zmierzające do podważenia rozstrzygnięcia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości poprzez dezawuowanie konstytucyjności przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
Związanie zapatrywaniem prawnym wyrażonym w wyroku Sądu I instancji z dnia 13 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Rz 665/11 i brak możliwości formułowania aktualnie odmiennych ocen prawnych w powyższej kwestii sprawia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości postawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania o zgodność art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ze wskazanym przez skarżącą kasacyjnie wzorcem konstytucyjnym. Skierowanie bowiem takiego pytania w trybie art. 193 Konstytucji RP jest możliwe wyłącznie wówczas gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości, której podstawę prawną stanowił art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. została de facto rozstrzygnięta na wcześniejszym etapie postępowania w sposób wiążący dla organów i sądów (art. 153 P.p.s.a.), a zatem aktualnie zarzuty podnoszone w tym zakresie wypada uznać co najmniej za spóźnione. W tym stanie sprawy konieczne było odmówienie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu wnioskowanego pytania prawnego.
Odnosząc się do drugiego zarzutu Gminy Miasto R[...] wypada wskazać, iż wykładnia językowa przepisu art. 217 ust. 2 u.g.n. – do której odwołuje się skarżąca kasacyjnie – mogłaby wskazywać, iż jest to norma limitująca wysokość zwracanego odszkodowania jedynie w razie wywłaszczenia nieruchomości, gdyby pominąć treści art. 140 ust. 2 u.g.n. Przepis ten kształtując zakres obowiązku zwrotu odszkodowania, wyraźnie odwołuje się do art. 217 ust. 2 u.g.n. Ponadto preferowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia pomija okoliczność, że przepisy u.g.n. z jednej strony odrębnie definiują pojęcia zbycia, nabycia (art. 4 pkt 3b u.g.n.) i wywłaszczenia nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.), a także odrębnie zagadnienia te regulują, z drugiej jednak strony nakazują odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczeniach nieruchomości (przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n.) do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa albo gminę na podstawie wymienionych w ustawie regulacji (art. 216 u.g.n.).
Co prawda przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. nie jest przepisem rozdziału 6 działu III tejże ustawy, ale takim przepisem jest art. 140 ust. 2, który wyraźnie odwołuje się do art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowiąc, iż wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie może być wyższa do wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli nie można określić wartości rynkowej, to nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n. Zatem to przepis art. 140 ust. 2 u.g.n., poprzez wyraźne odwołanie się do art. 217 ust. 2 u.g.n., stanowi podstawę umożliwiającą odpowiednie stosowanie tej regulacji także w razie zwrotu nieruchomości nabytej w sytuacjach opisanych w art. 216 u.g.n. Przy czym nie należy tracić z pola widzenia tego, iż norma art. 216 u.g.n. nie odsyła do odpowiedniego stosowania konkretnego przepisu ale do całej grupy przepisów regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Zatem jeżeli któryś z owych przepisów odsyła do stosowania regulacji spoza rozdziału 6 działu III u.g.n., to wypada uznać, iż także ta regulacja znajduje odpowiednie stosowanie na gruncie art. 216 u.g.n. Ponadto – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. nie stanowi wyjątku od zasady limitowania zwracanego odszkodowania, statuowanej w art. 140 ust. 2 u.g.n., ale dalszą modyfikację owego limitowania, z uwagi na datę dokonanego wywłaszczenia. Tym samym norma prawna zrekonstruowana z powyższych przepisów u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że przepis art. 217 ust. 2 tej ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie w razie zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych w oparciu o normy wskazane w art. 216 u.g.n.
Ponadto nie sposób znaleźć funkcjonalne powody dla odmiennego traktowania osób pozbawionych własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia i tych, którzy zbyli nieruchomości w warunkach opisanych w art. 216 u.g.n. z uwagi na datę odjęcia własności, skoro sytuację prawną tych osób w zakresie zwrotu zbytych nieruchomości w sposób odpowiedni kształtują przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Tak więc zarzut kasacyjny błędnej, rozszerzającej wykładni art. 217 ust. 2 u.g.n. uznać wypada za bezzasadny, a tym samym oddalić skargę kasacyjną Gminy Miasto R[...].
Donosząc się natomiast do skargi kasacyjnej Wojewody [...] należy wskazać, iż rzeczywiście organy rozstrzygnęły bez stosownego uzasadnienia o tym, że zwaloryzowane odszkodowanie winno być zwrócone w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zasadnie zatem Sąd I instancji dostrzegł, że narusza to przepis art. 107 § 3 K.p.a., a więc normę postępowania. Zgodnie jednak z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylenie decyzji przez sąd administracyjny możliwe jest wyłącznie w razie stwierdzenia takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takiego wpływu dostrzeżonego naruszenia prawa na wynik sprawy nie było.
Przed przystąpieniem do omówienia tej kwestii wypada jedynie wskazać, iż Sąd I instancji – wbrew skardze kasacyjnej – nie wypowiedział się o tym, że terminy zwrotu nieruchomości i zwaloryzowanego odszkodowania winny być zbieżne ale jedynie wskazał, iż zbieżność owych terminów winna być zasadą, zaś wyjątki w tym zakresie winny być należycie uzasadnione (art. 107 § 3 K.p.a.). Mając na uwadze, iż w okolicznościach niniejszej sprawy określony został wyłącznie termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to powyższe stanowisko Sądu I instancji wypada zaakceptować. Skoro bowiem przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określa o jakich kwestiach winien rozstrzygnąć organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąc m.in. o terminach zwrotu, to kompetencja organu w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Jednocześnie wypada wskazać, iż okoliczności sprawy nie dają podstawy do roztrząsania – sygnalizowanych przez Gminę Miasto R[...] – konsekwencji określenia terminu zwrotu nieruchomości.
Wracając do kwestii istotności wpływu na wynik sprawy dostrzeżonego przez Sąd I instancji naruszenia przepisu postępowania wypada wskazać, że termin zwrotu odszkodowania należy rozważać w kontekście wykonalności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w obu wypadkach mamy do czynienia z odsunięciem w czasie określonych skutków decyzji. Termin, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości staje się wykonalna nie jest uregulowany jednolicie i kwestia ta kształtuje się zależnie od tego, której instancji organ wydał ostateczną decyzję w sprawie. W przypadku gdy decyzja organu I instancji orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości staje się ostateczna w następstwie bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania (art. 127 § 1 w związku z art. 129 § 2 K.p.a.), staje się ona jednocześnie w tym momencie wykonalna.
Natomiast decyzja organu odwoławczego wydana w tym przedmiocie, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, staje się ostateczną w momencie jej wydania (art. 16 § 2 K.p.a.) Decyzja taka jednak nie jest w tym momencie wykonalna, z uwagi na treść art. 9 u.g.n. Przepis ten przewiduje, że jej wykonanie następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tak więc decyzja ta, z uwagi na treść art. 53 § 1 P.p.s.a. staje się wykonalna najwcześniej po upływie 45 dni od jej wydania. Natomiast w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego następuje z urzędu wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądu (art. 9 zdanie 2 u.g.n.).
Mając na uwadze, iż w okolicznościach niniejszej sprawy za datę początkową miesięcznego terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wskazano dzień, w którym decyzja stanie się ostateczna, to datą tą był dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. 29 sierpnia 2014r. Tym samym ustalony w decyzji organu I instancji termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przypadał w dniu 29 września 2014r. a więc w czasie wstrzymania wykonania decyzji, z mocy art. 9 u.g.n. Skutek rzeczowy decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości był w owym czasie wstrzymany i stan ten, w następstwie wniesienia skargi do Sądu I instancji, trwał nieprzerwanie, także w momencie wydawania zaskarżonego wyroku. Jeżeli zatem Sąd I instancji wyrokował blisko rok, zarówno po wydaniu w niniejszej sprawie decyzji ostatecznej, jak i po upływie terminu do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to nie sposób dopatrzeć się istotności i wpływu na wynik sprawy naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na braku uzasadnienia kwestii terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.
Wszak termin ten ekspirował w czasie wstrzymania wykonania decyzji i nie miał wpływu na zakres praw i obowiązków stron postępowania, a w momencie wyrokowania przez Sąd I instancji przestał odgrywać jakiekolwiek znaczenie.
Wobec tego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest takich, które termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania łączyłyby z datą wykonalności wydanej decyzji, to rozważania poczynione w tym zakresie przez Gminę Miasto R[...] należało pominąć.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozstrzygnął skargę, oddalając ją jako bezzasadną (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.). Mając na uwadze, iż wysokość zwaloryzowanego odszkodowania została ustalona na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego, który w sposób przejrzysty i czytelny wylicza wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości i dodatkowo wskazuje wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, a nadto uwzględniając, że operat ten nie był kwestionowany przez strony, zarówno w toku postępowania przed organami administracji, jak i przed Sądem I instancji, zaś ograniczenia zwaloryzowanego odszkodowania dokonano prawidłowo, na podstawie art. 217 ust. 2 u.g.n., to skargę Gminy Miasto R[...] należało oddalić jako bezzasadną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, iż w niniejszej sprawie ma miejsce przypadek szczególnie uzasadniony, usprawiedliwiający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.