Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 3029/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 653/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty dodatku motywacyjnego, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oznaczoną nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...], działając na podstawie art. 8, art. 80 ust. 1 a i art. 104 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w związku z art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 90, poz. 593; z późn. zm.) oraz § 25 a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1497; z późn. zm.) w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych (Dz. U. nr 110, poz. 732) odmówił przyznania [...] M. S., zajmującemu stanowisko służbowe – starszy magazynier magazynu, dodatku motywacyjnego za trzecią klasę kwalifikacyjną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w świetle treści § 25a ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, brak jest podstaw do wypłaty dodatku w sytuacji, gdy żołnierz nie posiada klasy kwalifikacyjnej odpowiedniej dla zajmowanego stanowiska służbowego, a posiada klasę kwalifikacyjną odpowiednią dla innego stanowiska. Organ zakwestionował jednocześnie twierdzenia skarżącego, że przedmiotowy dodatek należałoby wypłacać żołnierzowi przez okres wskazany w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych - określony dla potwierdzenia klasy kwalifikacyjnej w nowej specjalności.

W ocenie organu, ww. przepis dotyczy jedynie możliwości potwierdzenia przez żołnierza klasy kwalifikacyjnej na nowym stanowisku i nie może mieć zastosowania dla określania prawa dla dodatku motywacyjnego, uregulowanego innym aktem prawnym.

Skoro zatem skarżący uzyskał trzecia klasę kwalifikacyjna w specjalności wojskowej [...] (obsługa magazynu w grupie osobowej technicznej) i SW [...] (obsługa magazynu uzbrojenia) pełniąc służbę na stanowisko służbowym podoficera – starszego magazyniera w [...] Rejonowej Bazie Materiałowej i związku z tym Dowódca JW [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] przyznał mu dodatek motywacyjny na czas zajmowania tego właśnie stanowiska o tej konkretnie specjalności, a następnie, z dniem [...] grudnia 2011 r., skarżący został z tego stanowiska zwolniony i wyznaczony na stanowisko służbowe starszego magazyniera w [...] Regionalnej Bazie Logistycznej o specjalności wojskowej [...] (gospodarka magazynowa środków bojowych w grupie osobowej materiałowej), to uprzednio przyznany dodatek na nowym stanowisku nie przysługuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, w ostatniej opinii służbowej uzyskał ocenę bardzo dobrą i posiada trzecią klasę kwalifikacyjną w specjalności wojskowej [...]. Podkreślił, że w sprawie nie zaistniały wymienione w § 25b rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych przyczyny wstrzymania dodatku motywacyjnego, a w oparciu o przepisy § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie klasy kwalifikacyjnej ma dwa lata na weryfikację posiadanej trzeciej klasy kwalifikacyjnej w nowej specjalności wojskowej.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że warunkiem niezbędnym do przyznania dodatku motywacyjnego jest posiadanie przez żołnierza zawodowego pełniącego służbę w korpusie podoficerów zawodowych lub szeregowych zawodowych nadanej po 1 stycznia 2010 r. klasy kwalifikacyjnej uzyskanej zgodnie ze specjalnością służbową na zajmowanym stanowisku. W ocenie organu drugiej instancji, skarżący spełniał w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., warunek posiadania odpowiedniej klasy kwalifikacyjnej w stosunku do zajmowanego stanowiska służbowego, ponieważ uzyskał on po dniu 1 stycznia 2010 r. klasę kwalifikacyjną odpowiednią dla zajmowanego wówczas stanowiska służbowego (w specjalności wojskowej [...] i SW [...]).

Skarżący nie posiadał natomiast klasy kwalifikacyjnej w specjalności wojskowej [...], właściwej dla nowego stanowiska służbowego (gospodarka magazynowa środków bojowych w grupie osobowej materiałowej).

Organ stwierdził, że przywołany przez skarżącego w odwołaniu § 25b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zdaniem organu, dotyczy on wstrzymania dodatku motywacyjnego, a zatem przypadków, gdy żołnierz spełniający uprzednio warunki do przyznania mu dodatku, przestał je spełniać, zaś taki dodatek otrzymuje na podstawie wciąż obowiązującej decyzji. Tymczasem wydana w niniejszej sprawie decyzja o przyznaniu dodatku motywacyjnego z dnia [...] marca 2011 r. przestała obowiązywać w związku ze zwolnieniem skarżącego z poprzedniego stanowiska służbowego, gdyż wydana została na czas pełnienia przez skarżącego służby na konkretnym stanowisku służbowym.

Odnosząc się do postawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych organ odwoławczy wskazał, że dotyczy on wyłącznie możliwości zachowania przez żołnierza dotychczasowej klasy kwalifikacyjnej po wyznaczeniu na stanowisko służbowe w nowej specjalności wojskowej. Zgodnie z tym przepisem, aby zachować uzyskaną klasę kwalifikacyjną, żołnierz zawodowy musi ją potwierdzić w nowej specjalności w ciągu dwóch lat od daty wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe. Samo posiadanie klasy kwalifikacyjnej nie ma wpływu na przyznanie dodatku motywacyjnego, o ile nie jest to klasa kwalifikacyjna w specjalności wojskowej odpowiedniej do zajmowanego stanowiska służbowego. Organ stwierdził zatem, że dopóki skarżący nie potwierdzi klasy kwalifikacyjnej w nowej specjalności wojskowej, dopóty dodatek motywacyjny nie będzie mu przysługiwał.

Na potwierdzenie prawidłowości swego stanowiska organ powołał treść uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 79, poz. 669 ze zm.). W punktach tych wskazano, że dodatek motywacyjny miał połączyć w sobie możliwość oddziaływania na żołnierzy zawodowych w kierunku co najmniej dobrego wykonywania obowiązków służbowych oraz podnoszenia przez nich kwalifikacji zawodowych bez konieczności zmiany stanowiska służbowego.

Organ odwoławczy zauważył też, że gdyby wolą ustawodawcy było utrzymanie dodatku motywacyjnego dla żołnierzy po wyznaczeniu ich na nowe stanowiska służbowe w nowych specjalnościach wojskowych, to rozporządzenie z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych zawierałoby stosowny przepis przejściowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej zmianę i ponowne przyznanie dodatku motywacyjnego od momentu jego wstrzymania. Podniósł, że przyznany dodatek motywacyjny był mu wypłacany do momentu, kiedy z dniem [...] grudnia 2011 r. został wyznaczony na nowe stanowisko służbowe. Wówczas to wypłata dodatku została wstrzymana bez wydawania stosownej decyzji.

Skarżący powołując się na treść § 20 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. wywiódł, że przy zmianie numeru specjalności wojskowej zmienia się niewielki zakres wiedzy podlegającej sprawdzeniu na egzaminie (na zdobycie, której żołnierz ma dwa lata). Ponadto skarżący stwierdził, że w myśl zaskarżonej decyzji pozbawia się żołnierza dodatku motywacyjnego, przez co traci on wynagrodzenie za dodatkowo poniesiony trud związany ze zdobywaniem wiedzy w celu podnoszenia swoich kwalifikacji. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była kwestia prawa skarżącego do składnika uposażenia z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej.

W tym zakresie WSA w Bydgoszczy przypomniał, że zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Wśród dodatków tych, od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawodawca ustanowił dodatek motywacyjny (w art. 80 ust. 1a ww. ustawy), który przyznaje się żołnierzom zawodowym pełniącym służbę w korpusach podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych - za uzyskanie w opinii służbowej oceny bardzo dobrej oraz posiadanie odpowiedniej klasy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 46a. Ten ostatni przepis również został dodany na mocy przepisu art. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 79, poz. 669 – odpowiednio pkt 23 i pkt 43).

W myśl art. 46a ust. 1 ww. ustawy, żołnierzom zawodowym korpusów podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych mogą być nadawane klasy kwalifikacyjne odpowiadające poziomowi ich wyszkolenia wojskowego i specjalistycznego, zgodnie z zajmowanymi stanowiskami służbowymi, z zastrzeżeniem ust.

3. Ustalono cztery rodzaje klas kwalifikacyjnych: trzecią, drugą, pierwszą i mistrzowską (art. 46a ust. 2). Według ust. 3 tego artykułu klasę kwalifikacyjną nadaje się po zdaniu egzaminu przed komisją egzaminacyjną powołaną przez uprawniony organ.

Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 1 czerwca 2010 r. cyt. rozporządzenie w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych.

Zgodnie z § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia: nadanie, podwyższenie lub potwierdzenie klasy kwalifikacyjnej żołnierzowi zawodowemu uzależnione jest od spełnienia przez niego łącznie następujących warunków: 1) nabycia wiedzy i umiejętności praktycznych w specjalności właściwej dla zajmowanego stanowiska służbowego;

1. 2) potwierdzenia w czasie egzaminu kwalifikacyjnego wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych przewidzianych w szczegółowych kryteriach uzyskiwania klas kwalifikacyjnych specjalistów wojskowych;
2. 3) zajmowania etatowego stanowiska służbowego w specjalności wojskowej, w której żołnierz zawodowy ubiega się o określoną klasę kwalifikacyjną przez okres umożliwiający uzyskanie odpowiedniego poziomu wiedzy i umiejętności praktycznych:
3. a) dla klasy trzeciej - co najmniej dwóch i pół roku od daty objęcia stanowiska służbowego, b) dla klasy drugiej - co najmniej trzech lat od daty uzyskania trzeciej klasy kwalifikacyjnej, c) dla klasy pierwszej - co najmniej trzech lat od daty uzyskania drugiej klasy kwalifikacyjnej, d) dla klasy mistrzowskiej - co najmniej dwóch lat od daty uzyskania pierwszej klasy kwalifikacyjnej.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nadanie, potwierdzenie i podwyższenie klasy kwalifikacyjnej żołnierzowi zawodowemu następuje z dniem zdania egzaminu rozkazem organu, który powołał komisję egzaminacyjną (§ 6 i § 7 rozporządzenia).

Natomiast w myśl przepisu § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, żołnierz zawodowy posiadający klasę kwalifikacyjną zobowiązany jest do potwierdzenia swoich kwalifikacji specjalistycznych na poziomie posiadanej klasy, jeżeli nie ubiega się o uzyskanie klasy wyższej, po upływie okresu, kiedy mógłby ją uzyskać. Obowiązek ten nie dotyczy żołnierzy zawodowych posiadających klasę kwalifikacyjną przyznaną na stałe. W przypadku gdy żołnierz zawodowy nie zamierza podnosić swoich kwalifikacji, na jego wniosek, można przyznać mu klasę kwalifikacyjną na stałe, pod warunkiem co najmniej dwukrotnego jej potwierdzenia. Klasa kwalifikacyjna przyznawana jest na stałe żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w specjalności wojskowej, w której ją uzyskał (§ 9 ust. 2).

Zgodnie zaś z ust. 3 § 9 ww. rozporządzenia, do potwierdzenia klasy kwalifikacyjnej zobowiązani są również żołnierze zawodowi, którzy zostali wyznaczeni na stanowiska służbowe oznaczone inną specjalnością wojskową. Aby zachować uzyskaną w innej specjalności klasę kwalifikacyjną, żołnierz zawodowy musi ją potwierdzić w nowej specjalności w ciągu dwóch lat od daty wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe.

Stosownie do treści § 10 rozporządzenia utrata klasy kwalifikacyjnej następuje wówczas, gdy żołnierz zawodowy:

1. 1) z powodu popełnionych uchybień w trakcie wykonywania obowiązków służbowych doprowadził do: a) niesprawności, awarii lub uszkodzenia użytkowanego albo powierzonego uzbrojenia i sprzętu wojskowego, b) powstania znacznej szkody w powierzonym mieniu wojskowym;
2. 2) nie potwierdził klasy kwalifikacyjnej, nie przystąpił do egzaminu lub nie zdał egzaminu w celu podwyższenia klasy kwalifikacyjnej;
3. 3) po wyznaczeniu na stanowisko służbowe w nowej specjalności wojskowej nie potwierdził jej na dotychczas posiadanym poziomie.

Utrata posiadanej klasy kwalifikacyjnej jest równoznaczna z jej obniżeniem do klasy bezpośrednio niższej i powoduje konieczność potwierdzenia odpowiednio niższej klasy kwalifikacyjnej w okresie dwóch lat. Utrata trzeciej klasy kwalifikacyjnej jest równoznaczna z jej pozbawieniem (§ 10 ust. 2 i 3).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dopiero rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 2010 r. (Dz. U. nr 245, poz. 1639) Minister Obrony Narodowej zmienił rozporządzenie z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, między innymi poprzez dodanie nowego rozdziału 4a dotyczącego dodatku motywacyjnego (§ 25a i 25b). Rozporządzenie nowelizujące weszło w życie z dniem 8 stycznia 2011 r., ze wsteczną mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 r.

Otóż zgodnie z przepisem § 25a ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, żołnierz zawodowy pełniący służbę w korpusie podoficerów zawodowych lub szeregowych zawodowych, który uzyskał w opinii służbowej ocenę bardzo dobrą oraz posiada odpowiednią dla zajmowanego stanowiska służbowego klasę kwalifikacyjną, otrzymuje miesięczny dodatek motywacyjny ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej wskazanych w pkt 1-4.

Zgodnie z § 25a ust. 2 przedmiotowy dodatek przyznaje się żołnierzowi zawodowemu, który: 1) uzyskał ocenę bardzo dobrą w ostatniej opinii służbowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 lub ust. 3 pkt 2 ustawy;

2) posiada nadaną po dniu 1 stycznia 2010 r. klasę kwalifikacyjną uzyskaną zgodnie z zajmowanym stanowiskiem służbowym. W § 25b rozporządzenia uregulowano przesłanki wstrzymania oraz obniżenia dodatku motywacyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego, ponieważ stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny, a z analizy akt administracyjnych wynika, że został on ustalony prawidłowo.

I tak, jak stwierdził dalej Sąd I instancji, na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżący posiadał trzecią klasę kwalifikacyjną w specjalności wojskowej [...] i [...]. Jednak w oparciu o kolejny rozkaz personalny został on z dniem [...] grudnia 2011 r. wyznaczony na stanowisko służbowe – starszy magazynier magazynu środków bojowych, oznaczone specjalnością nr [...].

Ponadto nie budzi wątpliwości, jak zasadnie podniosły orzekające w sprawie organy, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] przyznał skarżącemu dodatek motywacyjny na czas pełnienia służby na zajmowanym wówczas stanowisku służbowym – starszego magazyniera magazynu Składu [...] Jednostki Wojskowej [...], co pozostaje w zgodzie z przepisem § 3 ust. 1 w zw. § 25a ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. Dodatek motywacyjny jest bowiem dodatkiem do uposażenia żołnierza zawodowego o charakterze stałym (art. 80 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych).

Z powyższych okoliczności Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że na skutek zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczenia do pełnienia służby na innym stanowisku służbowym, powyższa decyzja stała się bezprzedmiotowa i wygasła. W rezultacie decyzja ta nie mogła kształtować ewentualnego uprawnienia skarżącego do spornego dodatku motywacyjnego na nowym stanowisku służbowym, które objął z dniem [...] grudnia 2011 r.

Z tego powodu WSA w Bydgoszczy zgodził się z twierdzeniem organów, że nie zaistniała w sprawie sytuacja regulowana § 25b ust. 1 ww. rozporządzenia, tzn. nie doszło do wstrzymania dodatku motywacyjnego w rozumieniu tego przepisu. Przesłankę zaprzestania wypłaty skarżącemu dodatku motywacyjnego stanowiło bowiem wygaśnięcie uprzedniej decyzji i brak, w ocenie organu, przesłanek do przyznania skarżącemu takiego dodatku na nowym stanowisku służbowym.

Jednakże, w okolicznościach rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, iż zasadne są zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego w zakresie w jakim organy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu dodatku motywacyjnego na nowym stanowisku służbowym (objętym od [...] grudnia 2011 r.).

W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanki nabycia prawa do dodatku motywacyjnego określił ustawodawca wprost w przepisie art. 80 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Toteż dodatek motywacyjny przyznaje się żołnierzom zawodowym pełniącym służbę w korpusach podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych, którzy łącznie spełniają dwie przesłanki, a mianowicie uzyskali w opinii służbowej opinię bardzo dobrą oraz posiadają odpowiednią klasę kwalifikacyjną, o której mowa w art. 46a.

Stosownie bowiem do treści art. 46a ust. 1 klasy kwalifikacyjne odpowiadają poziomowi wyszkolenia wojskowego i specjalistycznego żołnierzy zawodowych, zgodnie z zajmowanymi stanowiskami służbowymi.

W tej części uzasadnienia Sąd zaznaczył, że w związku z wprowadzeniem spornych dodatków (od dnia 1 stycznia 2010 r.) nie została jednocześnie zmieniona delegacja ustawowa w art. 80 ust. 6, co oznacza, że ustawodawca nie upoważnił ministra do odrębnego ukształtowania przesłanek dodatku motywacyjnego, a tym bardziej wprowadzenia dodatkowych (poza ustawowymi) wymogów bądź kryteriów jego uzyskania. Co więcej, w art. 46a ust. 4 ustawodawca określił delegację do uregulowania szczegółowego sposobu i trybu nadawania, ale również potwierdzania, podwyższania i utraty klas kwalifikacyjnych, sposobu przeprowadzania i zdawania egzaminu oraz zakresu sprawdzanej wiedzy i umiejętności, uwzględniając specyfikę służby na poszczególnych stanowiskach służbowych w korpusach podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych.

W tej zaś sytuacji, w ocenie WSA w Bydgoszczy, wszechstronna analiza i wykładnia zarówno językowa, jak również systemowa oraz celowościowa wskazanych wyżej przepisów ustawowych oraz aktów wykonawczych czyni zasadnym zarzut skargi, zgodnie z którym wraz z zachowaniem (posiadaniem) klasy kwalifikacyjnej uzyskanej na uprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, skarżący zachował również uprawnienie do związanego z uzyskaną klasą kwalifikacyjną dodatku motywacyjnego, pomimo, że został wyznaczony na stanowisko służbowe oznaczone inną specjalnością wojskową.

Sąd przytoczył przy tym szczegółowe unormowania dotyczące klasy kwalifikacyjnej. Wskazał, że w § 9 rozporządzenia MON z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie nadawania, potwierdzania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych, uregulowano obowiązek (ust.

1. 1) i możliwość (ust.
2. 3) potwierdzania posiadanej już przez żołnierza zawodowego klasy kwalifikacyjnej. Instytucję tę, jak podkreślił Sąd, należy zatem odróżnić od uzyskania klasy kwalifikacyjnej.

Sąd powołał również przepis ust. 3 § 9 ww. rozporządzenia, wedle którego do potwierdzenia klasy kwalifikacyjnej zobowiązani są żołnierze zawodowi, którzy zostali wyznaczeni na stanowiska służbowe oznaczone inną specjalnością wojskową. Aby zachować uzyskaną w innej specjalności klasę kwalifikacyjną, żołnierz zawodowy musi ją potwierdzić w nowej specjalności w ciągu dwóch lat od daty wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe. O ile żołnierz zawodowy po wyznaczeniu na stanowisko służbowe w nowej specjalności wojskowej nie potwierdził jej na dotychczas posiadanym poziomie (w ciągu dwóch lat), wówczas następuje utrata klasy kwalifikacyjnej (§ 10 ust. 1 pkt 3). Dokonując wykładni tych przepisów Sąd uznał, że wraz z wyznaczeniem na stanowisko służbowe o innej specjalności wojskowej żołnierz zawodowy nie traci automatycznie uzyskanej wcześniej klasy kwalifikacyjnej, lecz nadal ją posiada (do chwili potwierdzenia lub utraty).

Tym samym nie traci też dodatku motywacyjnego, co z kolei wprost wynika z przepisu § 25 lit. b ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r., w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, który to przepis stanowi o tym, że dodatek ten wstrzymuje się od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym żołnierz zawodowy w nakazanym terminie nie potwierdził posiadanej trzeciej klasy kwalifikacyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego przepisu jasno wynika, że prawodawca przewiduje sytuację wypłacania dodatku pomimo braku potwierdzenia posiadanej trzeciej klasy kwalifikacyjnej do czasu jednak, kiedy upłynie termin do potwierdzenia tejże klasy, przy czym oczywistym jest, że chodzi tutaj o dwuletni termin, przewidziany w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych.

W opisanej sytuacji jeżeli spełniona jest jednocześnie druga ustawowa przesłanka przyznania dodatku motywacyjnego (bardzo dobra ocena uzyskana w opinii służbowej) – żołnierz zawodowy uprawniony jest do otrzymywania dodatku motywacyjnego, o którym mowa w art. 80 ust. 1a ww. ustawy. W tym zaś przedmiocie, jak stwierdził WSA w Bydgoszczy, winien orzec organ właściwy w stosunku do zajmowanego przez żołnierza zawodowego stanowiska służbowego.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że wobec treści § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia przepisy § 25a ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych należy interpretować w ten sposób, iż skarżący posiada nadaną po dniu 1 stycznia 2010 r. klasę kwalifikacyjną uzyskaną zgodnie z zajmowanym stanowiskiem, a w stosunku do skarżącego nie ziściły się również przesłanki do utraty klasy kwalifikacyjnej, ani też właściwy organ nie stwierdził utraty klasy kwalifikacyjnej w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji skarżący spełniał określone w obowiązujących przepisach przesłanki przyznania dodatku motywacyjnego także po objęciu nowego stanowiska służbowego oznaczonego inną specjalnością wojskową (SW: 38B25).

W ocenie Sądu, oznacza to, że żołnierz zawodowy pomimo wyznaczenia do pełnienia służby na stanowisku służbowym o innej specjalności wojskowej nadal (do upływu okresu na potwierdzenie i ewentualnej utraty klasy kwalifikacyjnej) posiada uzyskaną uprzednio odpowiednią klasę kwalifikacyjną, w rozumieniu art. 80 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponadto, opierając się na analizie akt sprawy, Sąd stwierdził, że w dacie orzekania przez organy spełniona była jednocześnie przesłanka bardzo dobrej oceny służbowej skarżącego.

W ramach wskazań co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał organy do rozstrzygnięcia o uprawnieniu skarżącego do przedmiotowego dodatku motywacyjnego od dnia 1 sierpnia 2011 r. (objęcia nowego stanowiska służbowego) zgodnie z wyrażoną w wyroku oceną prawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] reprezentowany przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a., wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 80 ust. 1a w zw. z art. 46a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dodatek motywacyjny przysługuje żołnierzowi zawodowemu posiadającemu klasę kwalifikacyjną nadaną w specjalności wojskowej na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym także przez okres od wyznaczenia na stanowisko służbowe w nowej specjalności do momentu jej potwierdzenia w nowej specjalności (nie dłużej niż przez okres dwóch lat od daty wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe), podczas gdy ustawowym warunkiem przyznania dodatku motywacyjnego jest posiadanie klasy kwalifikacyjnej zgodnej z zajmowanym stanowiskiem służbowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, na wstępie podniósł, że przy wykładni przepisów prawa obowiązuje zasada pierwszeństwa wykładni językowej, a korzystanie z kolejnych reguł interpretacyjnych możliwe jest dopiero wówczas, gdy wykładnia językowa nie pozwala na odkodowanie znaczenia normy prawnej. Z tego powodu skarżący kasacyjnie wskazał, że za istotne dla zrozumienia przepisu art. 80 ust. 1a cyt. ustawy jest użycie przez ustawodawcę wyrażenia "odpowiedniej" przy określeniu klasy kwalifikacyjnej, której posiadanie stanowi przesłankę do przyznania żołnierzowi dodatku motywacyjnego. Skarżący kasacyjnie podał, że zgodnie z definicją słownikową pojęcie "odpowiedni" jest rozumiane jako "spełniające wymagane warunki".

Następnie podniósł, że w świetle art. 46a ustawy, do którego to przepisu odwołuje się przepis art. 80 ust. 1a, za "odpowiednią" uznać należy klasę kwalifikacyjną odpowiadającą "poziomowi (...) wyszkolenia wojskowego i specjalistycznego, zgodnie z zajmowanym stanowiskiem służbowym". Powyższe, jak wyjaśnił wnoszący skargę kasacyjną, oznacza, że dla przyznania dodatku motywacyjnego istotne jest nie tylko posiadanie klasy kwalifikacyjnej (trzeciej, drugiej, pierwszej albo mistrzowskiej), ale także to, by posiadana klasa kwalifikacyjna była zgodna z zajmowanym stanowiskiem służbowym. Dopiero posiadanie takiej klasy kwalifikacyjnej (spełniającej oba te warunki), przy założeniu, że żołnierz uzyskał w opinii służbowej ocenę bardzo dobrą, uprawnia do otrzymania dodatku motywacyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, za takim rozumieniem art. 80 ust. 1a ustawy przemawia również wykładnia systemowa przepisów ustawy oraz aktów wykonawczych do niej.

Nadto wskazał, że ustawodawca w art. 80 nie uregulował zasad pobierania dodatku motywacyjnego w okresie przejściowym, tj. w okresie dwóch lat od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe o innej specjalności wojskowej (do czasu potwierdzenia w nowej specjalności wojskowej). Nie zawarł on także w ust. 6 art. 80 ustawy upoważnienia dla Ministra Obrony Narodowej do samodzielnego uregulowania tej kwestii w drodze rozporządzenia, mimo iż art. 46a ust. 4 ustawy zawiera stosowną delegację ustawową. Z kolei w art. 46a ustawy brak jest unormowań, które pozwalałaby na przyjęcie za "odpowiednią" w pewnych sytuacjach klasę kwalifikacyjną, która spełnia tylko jeden z ustawowych warunków, tj. odpowiada poziomowi wyszkolenia wojskowego i specjalistycznego żołnierza. Z tych względów, w ocenie skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw do przyjęcia innego znaczenia przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawione w niej zarzuty są niezasadne.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie prawa, którego dopuścił się Sąd I instancji polegało na błędnej wykładni przepisu art. 80 ust. 1a w zw. z art. 46a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Naruszenie to, jak stwierdził, autor skargi kasacyjnej, polegało na ustaleniu treści normy wynikającej z powyższego przepisu z pominięciem wykładni językowej, a zatem z pominięciem tego rodzaju wykładni, która ma pierwszeństwo przed wykładnią systemową i funkcjonalną. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał, że użyte przez ustawodawcę w art. 80 ust. 1a ustawy słowo "odpowiedniej" w odniesieniu do klasy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 46a tejże ustawy oznacza, że jest to, tak jak stanowi ten ostatni przepis, klasa kwalifikacyjna odpowiadająca poziomowi wyszkolenia wojskowego i specjalistycznego zgodnie z zajmowanym stanowiskiem służbowym. Z tego powodu, według skarżącego kasacyjnie, wynik wykładni językowej powyższego przepisu jest jednoznaczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest nieprawidłowe.

Oczywistym jest, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej obowiązuje zawsze, gdy wykładnia językowa daje rezultat jasny, jednoznaczny i dopiero wtedy, gdy rezultat wykładni językowej budzi wątpliwości interpretator powinien odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy bowiem stale mieć na uwadze, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ustala nic absolutnego, a wskazuje jedynie na porządek preferencji wykładni (por. L. Morawski "Zasady wykładni prawa", Wyd. II., Toruń 2010, str. 97).

W niniejszej sprawie rezultaty wykładni językowej nie są jednak jednoznaczne. Według interpretacji dokonanej przez skarżącego kasacyjnie, żołnierz zawodowy, który posiada uprzednio uzyskaną określoną klasę kwalifikacyjną w związku z zajmowanym określonym stanowiskiem i w oparciu o tę m.in. przesłankę otrzymuje dodatek motywacyjny, a następnie zostaje wyznaczony na stanowisko służbowe o innej specjalności wojskowej, z chwilą wyznaczenie na stanowisko służbowe o innej specjalności nie posiada już klasy kwalifikacyjnej odpowiadającej tej innej specjalności, czyli zgodnej z nowo zajmowanym stanowiskiem służbowym. Taka wykładnia przepisu prowadzi, zdaniem autora skargi kasacyjnej, do kolejnego wniosku, iż nabycie uprawnienia do dodatku motywacyjnego możliwe jest dopiero po uzyskaniu przez żołnierza zawodowego klasy kwalifikacyjnej odpowiadającej zajmowanemu stanowisku oraz, co oczywiste, spełnieniu drugiej przesłanki w postaci uzyskania oceny bardzo dobrej w opinii służbowej.

Interpretacja przepisu art. 80 ust. 1a ustawy pragmatycznej dokonana przez Sąd I instancji prowadzi natomiast do wniosku, że wyznaczenie na stanowisko służbowe oznaczone inną specjalnością wojskową nie prowadzi automatycznie do utraty prawa do, związanego z uzyskaną klasą kwalifikacyjną, dodatku motywacyjnego.

Analizując rezultaty wykładni przedstawione w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że prowadzi ona do niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa wniosków. Otóż, żołnierz, który posiada określoną klasę kwalifikacyjną i ocenę bardzo dobrą w opinii służbowej w sytuacji mianowania na inne niż zajmowane stanowisko służbowe traciłby automatycznie prawo do dodatku motywacyjnego, a prawo to mógłby uzyskać dopiero po uzyskaniu klasy kwalifikacyjnej odpowiadającej nowo zajmowanemu stanowisku bądź po potwierdzeniu posiadanej klasy kwalifikacyjnej. Taka interpretacja przepisu art. 80 ust. 1a w zw. z art. 46a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest nie tylko sprzeczna z samą treścią tych właśnie przepisów ustawy, ale pozostaje także w sprzeczności z treścią przepisów wykonawczych, a mianowicie wydanego, w oparciu o delegację ustawową zamieszczoną w art. 46 a ustawy, cyt. powyżej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych, zwanego dalej rozporządzeniem.

I tak, jak stanowi przepis art. 80 ust. 1a ustawy, żołnierzom zawodowym pełniącym służbę w korpusach podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych przyznaje się dodatek motywacyjny – za uzyskanie w opinii służbowej oceny bardzo dobrej oraz posiadanie odpowiedniej klasy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 46a. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 80 ust. 1a wyraźnie odsyła do całego przepisu art. 46a, a zatem ustalenie normy prawnej regulującej prawo do dodatku motywacyjnego winno być dokonane z uwzględnieniem całej treści przepisu art. 46a. Art. 46a ustawy w ust. 1 stanowi, że żołnierzom korpusów podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych mogą być nadawane klasy kwalifikacyjne odpowiadające poziomowi ich wyszkolenia wojskowego i specjalistycznego, zgodnie z zajmowanymi stanowiskami służbowi, z zastrzeżeniem ust.

1. 3. Zgodnie zaś z treścią ust. 3, klasę kwalifikacyjna nadaje się po zdaniu egzaminu przed komisją egzaminacyjną powołaną przez uprawniony organ.

Oznacza to, że z woli ustawodawcy uzyskanie klasy kwalifikacyjnej (jej nadanie przez organ) jest procesem rozciągniętym w czasie i wymaga co najmniej zdania egzaminu, przy czym ustawodawca wprowadzając obowiązek zdania egzaminu unormował te kwestię w odrębnej jednostce redakcyjnej przepisu art. 46a wskazując wprost na jej wyjątkowy charakter (z zastrzeżeniem). Jednocześnie z powyższą regulacją korespondują przepisy wykonawcze, wydane, co jak podkreślono już wyżej, także w oparciu o przepis art. 46a ustawy.

W § 5 rozporządzenia Minister Obrony Narodowej w sposób szczegółowy wskazał na przesłanki konieczne do nadania, podwyższenia, ale również i do potwierdzenia klasy kwalifikacyjnej i po raz kolejny zamieścił regulację potwierdzającą długotrwałość tego procesu używając w zakresie przesłanki trzeciej jednoznacznego stwierdzenia: "zajmowanie etatowego stanowiska służbowego w specjalności wojskowej (...) przez okres umożliwiający uzyskanie odpowiedniego poziomu wiedzy i umiejętności praktycznych" i przyporządkowując odpowiednie okresy czasu do poszczególnych klas, w zależności od rodzaju klasy, o którą ubiega się żołnierz zawodowy (od dwóch do trzech lat).

Co więcej, prawodawca kierując się wytycznymi zamieszczonymi w ust. 4 art. 46a, ale także regulacją art. 46a ust. 1 i ust. 3 ustawy wskazującą na długotrwałość procesu nadawania klasy kwalifikacyjnej, w sposób kompleksowy unormował sytuację prawną żołnierzy, którzy przed wyznaczeniem na stanowisko służbowe oznaczone inną specjalnością służbową uzyskali już klasy kwalifikacyjne w innej specjalności. W odniesieniu bowiem do tych żołnierzy Minister przewidział obowiązek potwierdzenia uzyskanej klasy w nowej specjalności w ciągu dwóch lat od daty wyznaczenia na nowe stanowisko pod rygorem jej utraty (§ 9 ust. 3 i § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Słusznie Sąd I instancji przyjął, iż na skutek zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego decyzja przyznająca mu dodatek motywacyjny stała się bezprzedmiotowa. Nie mogła zatem kształtować ewentualnego uprawnienia skarżącego do spornego dodatku na nowym stanowisku służbowym, które objął z dniem 19 grudnia 2011 r. Nie oznacza to jednak, że wyznaczenie na nowe stanowisko powoduje utratę prawa do dodatku motywacyjnego tylko z tej przyczyny, że żołnierz zawodowy zajmuje obecnie stanowisko o innej specjalności i to mimo, iż nie upłynął jeszcze okres dwóch lat na wykonanie obowiązku potwierdzenia uprzednio przyznanej klasy kwalifikacyjnej.

Z kolei proces potwierdzenia klasy, podobnie jak proces nadania klasy na nowo zajmowanym stanowisku, jest procesem rozciągniętym w czasie, wymaga także zdania egzaminu i jest dokonywany przez te same organy, które nadają klasy kwalifikacyjne (§ 6 oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia).

W przypadku zaaprobowania wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej doszłoby do wybiórczego stosowania przepisów prawa, tzn. stosowania prawa z pominięciem przepisu § 9 ust. 3 ustanawiającego normatywny obowiązek potwierdzenia klasy, ale i przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia ustanawiającego sankcje za jego niewypełnienie, a przede wszystkim art. 46a ust. 1 i 3 ustawy regulującego samą przesłankę nabycia prawa do dodatku motywacyjnego. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że celem powyższego ustawowego unormowania odczytywanego łącznie z przewidzianą w art. 46a ust. 4, a unormowaną szczegółowo w cyt. rozporządzeniu, instytucją potwierdzania uzyskanej wcześniej klasy kwalifikacyjnej, nie było pozbawienie żołnierza dodatku motywacyjnego, a jedynie dostosowanie poprzednio posiadanej klasy kwalifikacyjnej do stanowiska o innej specjalności wojskowej. Tak też należy rozumieć użyte przez ustawodawcę w art. 80 ust. 1 sformułowanie "odpowiedniej klasy kwalifikacyjnej".

Ponadto trzeba dodatkowo zwrócić uwagę na sam cel, którym kierował się ustawodawca wprowadzając do pragmatyki służbowej nowy składnik uposażenia w postaci dodatku motywacyjnego. Dodatek ten bowiem, zgodnie z jego nazwą, ma być dla żołnierza zawodowego – po pierwsze - swoistą nagrodą za dobrze pełnioną służbę. Dlatego też ustawodawca jako jedną z przesłanek do jego przyznania wymienił uzyskanie przez żołnierza w opinii służbowej oceny bardzo dobrej. Po drugie, powyższy dodatek ma zachęcać żołnierzy do podnoszenia swoich kwalifikacji poprzez poszerzanie swojej wiedzy i nabywanie nowych umiejętności. Przyjęcie innej wykładni przepisu art. 80 ust. 1 ustawy niż wykładnia celowościowa i systemowa doprowadziłaby do sytuacji, w której dodatek motywacyjny nie spełniałby celu, dla którego został wprowadzony, gdyż żołnierz, któremu przyznano dodatek motywacyjny byłby z chwilą przeniesienia na nowe stanowisko służbowe pozbawiany prawa do niego.

W takiej zaś sytuacji wyznaczenie na nowe stanowisko, czyli zdarzenie, które zmienia stosunek służbowy żołnierza bez udziału jego woli, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych (art. 35 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), w zestawieniu z uprzednio nabytym prawem do dodatku wywoływałoby faktycznie skutek demotywacyjny. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że motywacyjny charakter prawa do ww. dodatku przemawia za utrzymaniem przez żołnierza w okresie posiadania klasy kwalifikacyjnej (do momentu jej potwierdzenia) związanego z nią prawa do dodatku.

Z tego powodu, należało uznać, że Sąd I instancji opisany nielogiczny rezultat dokonanej przez orzekające w sprawie organy wykładni językowej prawidłowo usunął stosując wykładnię systemową i funkcjonalną (celowościową).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.