Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 232/14 oddalił skargę Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu [...] w L. W wyroku tym został przytoczony następujący stan faktyczny i prawny:
Zarząd Powiatu w L. uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., dalej "usp") oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. w art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "uso"), odwołał z dniem [...] listopada 2013 r. G. D. ze stanowiska Dyrektora [...] w L..
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przyczyną odwołania są następujące nieprawidłowości stwierdzone w wyniku przeprowadzonej w okresie od 24 maja 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. oraz od 2 września 2013 r. do 30 września 2013 r. kontroli doraźnej w zakresie spraw finansowych i administracyjnych jednostki, tj. m.in.
- 1) prowadzenie polityki rachunkowości i realizacji wydatków budżetowych;
- 2) realizacja zadań inwestycyjnych oraz stosowanie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655);
- 3) nadzoru nad dokumentacją w Zespole [...];
- 4) brak nadzoru nad prawidłowością użytkowania pojazdu służbowego i prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 15 maja 2013 r.;
- 5) prowadzenie dokumentacji kadrowej i rozliczania czasu pracy w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 15 maja 2013 r.
Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził nieważność ww. uchwały Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] listopada 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że w toku badania legalności opisanej uchwały organu nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Pojęcie użyte przez ustawodawcę w tym przepisie, a więc "przypadki szczególnie uzasadnione", których zaistnienie uzasadnia możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnienia funkcji bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane w sposób zawężający. Przy tym prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu.
Odnosząc się do powyższego oraz uzasadnienia kwestionowanej uchwały organ nadzoru zauważył, że przesłanki i okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu dyrektora Zespołu w głównej mierze stanowiły sprawy organizacyjno-prawne, kadrowo-płacowe, administracyjne, gospodarki finansowej i rachunkowości. Z całą pewnością bowiem za sprawy stricte finansowe i rachunkowe należy uznać okoliczności wskazane przez organ w pkt 1 uzasadnienia. Nie wzbudza wątpliwości organu nadzoru charakter organizacyjno-prawny, kadrowo-płacowy i administracyjny okoliczności przytoczonych w pkt 2, 3, 4 i 5 uzasadnienia uchwały.
Ponadto w odniesieniu do okoliczności związanych z realizacją zadań inwestycyjnych oraz stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych organ nadzoru wskazał, że już samo działanie organów Powiatu poddają pod wątpliwość istotność tych okoliczności w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku. Brak nadzoru nad prawidłowością użytkowania pojazdu służbowego i prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej, również nie sposób uznać aby okoliczności te mogły uzasadniać zastosowanie przez organ prowadzący szczególnej regulacji dotyczącej odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego.
W ocenie organu, trudno także uznać za szczególnie uzasadniony przypadek sytuację ewentualnej możliwości przekroczenia uprawnień przez Dyrektora Zespołu oraz poświadczania nieprawdy w oświadczeniach cząstkowych o stanie kontroli zarządczej i w arkuszach samooceny systemu kontroli zarządczej za rok 2011 i 2012.
Zarząd Powiatu w L. w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały w żaden sposób nie wykazał przy tym bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi naruszeniami, a koniecznością natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji przez Dyrektora Zespołu ze względu na zagrożenie interesu publicznego oraz interesu szkoły powodujące destabilizację w jej funkcjonowaniu. Organ nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie Zespołu Szkół [...] i jakie skutki negatywne dla szkoły wywołałoby pozostawienie dyrektora na stanowisku.
Jednocześnie organ nadzoru zauważył, że nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli, w tym przypadku mogłyby ewentualnie stanowić przyczynę odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 34a ust. 2 uso.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Powiat L., zarzucając naruszenie przez organ nadzoru art. 79 ust. 1 i 3 usp oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając powyższą skargę stwierdził, że zawarty w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso zwrot "przypadek szczególnie uzasadniony" nie został normatywnie zdefiniowany. Lukę tę zapełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podkreśla się, że pojęcie szczególnie uzasadniony przypadek powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe, spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, ponieważ zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego ponadto godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych i wychowawczych. Wskazuje się, że przepis ten odnosi się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego przypadków.
Przewidziana zatem w powołanym przepisie sytuacja dotyczy działania lub zaniechania o charakterze wyjątkowym wykraczającym poza rutynowe działania mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, a stwierdzone obiektywnie uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację, w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczna jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez daną osobę, gdyż godziłoby to w interes szkoły jako interes publiczny i stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia ich celów. Regulacja ta jako wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia powinien być interpretowany wąsko. W sytuacjach wymagających szczególnego działania.
Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że Zarząd Powiatu na potwierdzenie zasadności wydania uchwały o odwołaniu Dyrektora [...] w L. przedstawił nieprawidłowości w sprawowaniu funkcji Dyrektora stwierdzone w wyniku przeprowadzonej w okresie od dnia 24 maja 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. oraz od dnia 2 września 2013 r. do 30 września 2013 r. kontroli doraźnej w zakresie spraw finansowych i administracyjnych jednostki. Były to nieprawidłowości szczegółowo wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, a dotyczące prowadzenia polityki rachunkowości i realizacji wydatków budżetowych, realizacji zadań inwestycyjnych oraz stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, nadzoru nad dokumentacją w Zespole [...] w L., braku nadzoru nad prawidłowością użytkowania pojazdu służbowego i prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 15 maja 2013 r.
Zdaniem Sądu, opisane uchybienia, choć niewątpliwie są naganne, nie mogą być określane jako szczególnie uzasadnione przypadki uzasadniające zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków do natychmiastowego odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły. Sąd zauważył ponadto, że opisane wyżej przypadki miały miejsce w latach 2009-2013 i nie są to okoliczności nowe, które mogą zaważyć na funkcjonowaniu w tym momencie szkoły. Utrata zaufania organu prowadzącego szkołę do Dyrektora nie jest również przesłanką do uznania, że zaistniały przyczyny określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 uso.
Ponadto, co podkreślił organ I instancji, mimo że sprawa dotycząca gospodarki finansowej prowadzonej w szkole został skierowana do Prokuratury, na dzień wydawania decyzji nie było w tej kwestii jej stanowiska. Wobec powyższego Sąd w całości podzielił stanowisko organu nadzoru, według którego w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 38 § 1 pkt 2 uso.
Powiat L. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które nie zawierało należytego uzasadnienia, w tym wskazanie z jakich przyczyn dokonana została przez Wojewodę [...] ocena, że podjęcie uchwały nastąpiło z "istotnym" naruszeniem przepisów ustawy, jak również, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił należycie przyczyn odwołania Dyrektora;
- 2) przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 Ppsa poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ocen polegających na uznaniu, że nie zachodzą uzasadnione przypadki do odwołania Dyrektora, mimo jednoznacznych stwierdzeń Sądu, że uchybienia Dyrektora były "naganne" oraz "ciężkiego gatunku", a co za tym idzie zachodzi sprzeczność wniosków oraz ocen Sądu I instancji z ustalonym przez niego stanem faktycznym;
- 3) przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 152 Ppsa poprzez zawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku uzasadnienia w zakresie nieistniejącego w sentencji pkt II, co jednakże w świetle analizy pozostałej części uzasadnienia wyroku, w tym dokonanej przez Sąd oceny uchybień odwołanego Dyrektora, prowadzi do wniosku, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze miała zostać uwzględniona, a nie oddalona;
- 4) prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 uso poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że okoliczności uzasadniające odwołanie Dyrektora wskazane w powołanej uchwale nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy szereg wykazanych, szczegółowo wywiedzionych i umotywowanych rażących naruszeń uzasadniały podjęcie uchwały o odwołaniu, a wskazane naruszenia zostały również ocenione przez Sąd jako "naganne" oraz "ciężkiego gatunku", co prowadzi do wniosku, że odwołanie było zgodne z prawem oraz konieczne i służyło zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej, a inne obiektywne poważne względu wskazują, że nie było uprawnione, aby przy takich istotnych naruszeniach, pozostawić osobie tak dalece nieodpowiedzialnej dalsze prowadzenie publicznej placówki oświatowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej i piśmie z 8 października 2014 r. szczegółowo zostały uzasadnione powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa jest bezzasadny. Przepis art. 3 § 1 Ppsa stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Sam zatem fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa, zgodnie z którym "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego". Powołany przepis ogólnie wskazuje zatem na kognicję sądu administracyjnego w sprawach skarg na akty nadzoru, stąd trudno uznać, aby Sąd przepis ten naruszył, skoro rozpoznał skargę na akt nadzoru. O naruszeniu przepisu art. 3 Ppsa nie może przy tym świadczyć samo oddalenie skargi, wbrew oczekiwaniu podmiotu inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne.
Odnosząc się do drugiego i trzeciego zarzutu tj. uchybienia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa, który stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", to nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 990/05, Lex nr 198283).
W związku z powyższym art. 141 § 4 Ppsa można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 85/11, Lex nr 1135531).
Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy pomocy której Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutów. Sąd I instancji trafnie uznał, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso i nie uzasadnia odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu.
W tym kontekście kwestia błędnego odwołania się w uzasadnieniu wyroku do pkt II sentencji nie miała jakiegokolwiek wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, które zostało przez Sąd I instancji w sposób nie budzący wątpliwości umotywowane. Stąd również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 152 Ppsa uznać należało za niezasadny.
Zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 uso poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" również nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa). Zgodnie z tym przepisem naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).
I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).