Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 289/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi W. F. i G. F. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zrefundowanie zakupu aparatu fotograficznego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 roku odmówił W. i G. małż. F. pełniącym funkcję rodziny zastępczej spokrewnionej wnuczki – małoletniej A.P., przyznania pomocy finansowej na zrefundowanie zakupu aparatu fotograficznego z kartą pamięci. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. "b" oraz art. 88 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 697 ze zm., dalej jako: "ustawa").
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznania odwołania W. i G. F. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Starosty [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 12 października 2017 roku do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wniosek odwołujących się o przyznanie pomocy finansowej w związku z zakupem sprzętu zgodnego z załączoną do wniosku fakturą z dnia 20 września 2017 roku, tj. aparatu fotograficznego oraz karty pamięci na łączną kwotę 1.898 zł. Z treści wniosku wynika, że sprzęt został zakupiony w związku z podjęciem przez małoletnią A. P. nauki w I klasie Technikum Fotografii i Multimediów [...] w [...]. Starosta [...] uznał, iż kosztów poniesionych na zakup sprzętu fotograficznego nie można zaliczyć do kosztów, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy.
Kolegium wyjaśniło, iż norma zawarta w art. 83 ust. 1 ustawy stanowi zamknięty katalog kosztów, mogących podlegać refundacji z funduszy przeznaczonych na realizację zadań, wynikających z powołanej ustawy. Zakres przedmiotowy unormowania jest jasno wyznaczony i sprowadza się wyłącznie do kosztów związanych z wypoczynkiem dziecka, przyjmowaniem go do rodziny zastępczej oraz takich, które są następstwem zdarzeń losowych.
Tymczasem, wnioskowana pomoc finansowa niewątpliwie nie dotyczy ani dofinansowania do wypoczynku małoletniej poza miejscem zamieszkania, ani nie jest związana z kosztami poniesionymi w związku z przyjmowaniem dziecka do pieczy zastępczej. Na gruncie ustawy organowi administracji, realizującemu ustawowy obowiązek wspierania rodziny zastępczej, pozostaje jedynie możliwość (nie obowiązek) udzielenia pomocy na zasadach określonych w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Wspomniana pomoc jakkolwiek zależna jest od uznania administracyjnego organu właściwego, tak dodatkowo uwarunkowana jest wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki. Pomoc ma wyjątkowy charakter wsparcia finansowego, bowiem o możliwości jego przyznania decyduje trudna sytuacja materialna, w której znalazła się rodzina zastępcza, w wyniku wystąpienia zdarzenia losowego. W toku postępowania organ zobowiązany był do zdefiniowania pojęcia "zdarzenie losowe" oraz oceny, czy w sprawie z takowym zdarzeniem mamy do czynienia.
Kolegium wskazało, iż "zdarzeniem losowym" można nazwać zdarzenie zależne wyłącznie od losu – kolei, wydarzeń życia. Może ono być spowodowane nie tylko działaniem sił przyrody, ale również działaniami ludzi, pod warunkiem jednak, że zachowane są przesłanki "losowości", tzn. musi to być wydarzenie nieprzewidywalne, niezależne od woli człowieka i nie do uniknięcia mimo zachowania należytej staranności. Zdarzenie losowe, to jakiekolwiek zjawisko zewnętrzne w stosunku do uprawnionego, którego nie można było przewidzieć ani mu przeciwdziałać: np. klęska żywiołowa – powódź, wypadek drogowy, wynik ludzkiego zaniedbania – pożar, nagła choroba, śmierć itp.
W ocenie Kolegium, zakupu aparatu fotograficznego, nawet związanego z wybranym przez dziecko kierunkiem nauczania, trudno uznać za wydatek nieprzewidziany, nagły czy nie dający się zaplanować, a zatem za spełniający przesłankę "zdarzenia losowego", od którego uwarunkowane jest przyznanie wsparcia uregulowanego w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy.
Jak wskazało Kolegium, nawet wystąpienie zdarzenia losowego nie gwarantuje wnioskodawcy uprawnienia do pomocy. Świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki należy bowiem do katalogu świadczeń fakultatywnych, uzależnionych od uznania organu administracyjnego.
Ponadto Kolegium zaakcentowało, iż odwołujący na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej A. P. otrzymują wszystkie obligatoryjne świadczenia, jakie przysługują rodzinie zastępczej spokrewnionej na mocy ustawy, tj.: świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej (660 zł miesięcznie – art. 80 ust. 1 ustawy) oraz dodatek wychowawczy (500 zł miesięcznie – art. 80 ust. 1a ustawy). Rodzina zastępcza ponadto otrzymuje alimenty od ojca A. P., płacone regularnie w wysokości 100 zł miesięcznie. Alimenty są zgodne z ugodą sądową z dnia 26 listopada 2014 roku zawartą między rodziną zastępczą a rodzicem. Przed jej zawarciem rodzina zastępcza na potrzeby wnoszonego przez organ pierwszej instancji na rzecz małoletniej pozwu o alimenty ustaliła łączne miesięczne koszty utrzymania dziecka na 660 zł. Z informacji posiadanych przez organ wynika, że do chwili obecnej rodzina zastępcza nie występowała o podwyższenie alimentów, z czego można wnioskować, że środki posiadane na utrzymanie dziecka (świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dodatek wychowawczy i alimenty) w łącznej kwocie 1.260 zł miesięcznie uważa za wystarczające.
W skierowanej do sądu administracyjnego skardze W. i G. małż. F. wskazali, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie błędnej oceny dowodów, skutkujące przyjęciem, iż refundacja kosztów zakupu pomocy naukowej dla podopiecznej skarżących wykracza poza granice przedmiotowe art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy.
Ponadto skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a. art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy przez przyjęcie, iż jednorazowy zakup pomocy naukowej podopiecznej nie jest zdarzeniem mającym wpływ na jakość sprawowanej opieki i bezpodstawną odmowę dofinansowania zakupu aparatu fotograficznego, tj. pomocy naukowej podopiecznej;
- b. art. 40 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy przez pominięcie okoliczności, iż skarżący, jako rodzina zastępcza mają obowiązek zapewnienia podopiecznej kształcenia i wyrównania braków rozwojowych i szkolnych, zaś zakup aparatu fotograficznego stanowi wydatek poniesiony w tym celu.
Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji albo uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi właściwemu do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo wnieśli o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi jej autorzy sięgając do treści art. 40 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy wskazali, iż zapewnienie kształcenia, wyrównywanie braków rozwojowych i szkolnych ujmowane musi być jako wypełnianie przez rodzinne formy pieczy zastępczej ciążących na nich obowiązków. W szczególności obowiązane są dopilnowywać tego, aby dzieci realizowały ciążący na nich obowiązek szkolny. Wychwycenie uzdolnień i zainteresowań dziecka wymaga, aby osoby wchodzące w skład systemu rodzinnej pieczy zastępczej same dostrzegały i widziały zasadność podejmowania tego typu działań. Rozwijanie uzdolnień i zainteresowań jest elementem wychowania. Przez rozwijanie uzdolnień należy rozumieć podejmowanie działań zmierzających do umożliwienia dziecku rozwoju zdolności artystycznych, sportowych czy innych, jak również deklarowanych przez dziecko zainteresowań.
Podopieczna skarżących jest uzdolniona artystycznie i pobiera naukę w technikum fotograficznym. Skarżący w pełni akceptują wybór wnuczki i wspierają ją w zdobyciu wymarzonego wykształcenia, zatem w pełni wywiązują się z obowiązków określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy.
Stanowisko organów jest nieuzasadnione, bowiem wnuczka skarżących, mimo młodego wieku doświadczyła wielu cierpień i przeciwności życiowych. Dzięki wsparciu skarżących nie dotknęły jej problemy, z którymi borykają się młodzi ludzie w analogicznej sytuacji, lecz przykłada się do nauki i rozwija swoje talenty. Aparat fotograficzny wraz z kartą pamięci jest dla niej niezbędny. Nie może bowiem bez niego wykonywać zdjęć na zajęciach szkolnych. Sprzęt ten będzie służył wnuczce przez lata.
Zakup sprzętu niezbędnego do korzystania w szkole wybranej zgodnie z umiejętnościami i zainteresowaniami ma wpływ na jakość sprawowanej opieki w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, bowiem jest ściśle sprzężony z wykonywaniem obowiązków przez rodzinę zastępczą.
Jak stanowi art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki – jednorazowo lub okresowo. Cel tego świadczenia został ujęty w sposób uniwersalny, przy czym dostrzec można dwie podstawy jego przyznania, a mianowicie zaistnienie zdarzenia losowego, względnie innego typu zdarzenia, które zmierzało będzie do poprawy jakości sprawowanej opieki. Posłużenie się przez ustawodawcę tak uniwersalnymi pojęciami oznacza, że pozostawił on staroście oraz radzie powiatu dużą dozę swobody w ocenie sytuacji podmiotu rodzinnej pieczy zastępczej uzasadniającej udzielenie świadczenia.
Sytuacja rodzinna rodzin zastępczych spokrewnionych różni się w sposób zasadniczy od sytuacji podmiotów, sprawujących inne formy pieczy zastępczej. Świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym, na mocy ustawy, mają charakter jedynie wspierający, dlatego też taka rodzina nie może oczekiwać, że organ pomocowy pokryje wszystkie koszty przez nią wskazane. Skarżący nigdy dotychczas nie zwracali się o dofinansowywanie jakichkolwiek świadczeń na rzecz podopiecznej. Wyjątek stanowi aparat fotograficzny wraz z kartą pamięci jako wydatek poniesiony w celach edukacyjnych. Wszelkie inne potrzeby dziecka skarżący zaspakajają zawsze we własnym zakresie.
Organy orzekając w sprawie pominęły całkowicie okoliczność, iż zakup aparatu fotograficznego wraz z kartą pamięci był związany z wykonywaniem ustawowych obowiązków rodziny zastępczej oraz wyborem dalszej drogi kształcenia przez podopieczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej starosta może przyznać rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki – jednorazowo lub okresowo.
Z treści przywołanego unormowania wynika, że o przyznanie przedmiotowego świadczenia podmioty rodzinnej pieczy zastępczej mogą wstępować przez cały okres jej sprawowania, a przyznane świadczenie może być udzielone jednorazowo bądź mieć charakter okresowy. Cel tego świadczenia został ujęty w sposób uniwersalny, przy czym dostrzec można dwie podstawy jego przyznania, a mianowicie zaistnienie "zdarzenia losowego", względnie "innego typu zdarzenia", które zmierzało będzie do poprawy jakości sprawowanej opieki. Posłużenie się przez ustawodawcę tak uniwersalnymi pojęciami oznacza, że pozostawił on organom dużą dozę swobody w ocenie sytuacji podmiotu rodzinnej pieczy zastępczej uzasadniającej udzielenie przedmiotowego świadczenia.
W ocenie Sądu, z tej formy pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych nie można wyprowadzić wniosku, że przyznanie tego rodzaju świadczenia jest obowiązkiem organu. Jest to świadczenie oparte na uznaniu organu administracji publicznej, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracji nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Nie budzi wątpliwości, że sądowoadministracyjna kontrola decyzji uznaniowych dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Organ winien zadbać także o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Na gruncie powyższego modelu kontroli decyzji uznaniowych w ramach sądowej kontroli administracji, zdaniem sądu I instancji, należy zaskarżone rozstrzygnięcie zakwalifikować jako niezgodne z tym modelem, a więc naruszające prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie.
Podstawą do przyznania świadczenia był przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 lit, "b" ustawy, który stanowi o "zdarzeniach losowych", ale także o "innych zdarzeniach mających wpływ na jakość sprawowanej opieki". Tymczasem organy obu instancji odmawiając przyznania pomocy akcentowały przede wszystkim kwestię, że zakup aparatu fotograficznego i karty pamięci nie jest zdarzeniem losowym. Sąd podkreślił, że niewątpliwie zakup aparatu fotograficznego w związku z rozpoczęciem nauki w szkole ponadgimnazjalnej (technikum fotograficznym) nie jest zdarzeniem losowym w rozumieniu art. 83 ustawy, ale – w ocenie składu orzekającego – może być "innym zdarzeniem mającym wpływ na jakość sprawowanej opieki" w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. "b" in fine ustawy. Organy w swojej argumentacji nie odniosły się do pojęcia "innego zdarzenia", co – zdaniem Sądu I instancji – stanowiło podstawę do uchylenia decyzji. Innymi słowy, w sprawie należy zarzucić organom pominięcie kwestii kwalifikacji zakupu aparatu fotograficznego w kontekście "innego zdarzenia" w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. "b" in fine ustawy, czym organy naruszyły w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Końcowo Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie refundacja zakupu aparatu fotograficznego i karty pamięci stanowi cel godny zainteresowania organów, bowiem jest niezbędny do nauki i rozwoju zainteresowań dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] domagając się o uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi ewentualnie przekazania jej WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
a). art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku poz. 2188 ze zm.), dalej powoływanej jako p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, b). art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 998), powoływanej dalej jako ustawa, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ administracji obu instancji wyszły poza granice uznania administracyjnego, c). art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzi inne zdarzenie mające wpływ na jakość sprawowanej opieki co uzasadnia przyznanie pomocy finansowej na zrefundowanie zakupu aparatu fotograficznego.
- 2. naruszenie przepisów postępowania:
a). art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku poz. 1302) przez sporządzenie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, wskazującego jako jego podstawę prawną tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a jednocześnie zawierającego argumentację świadczącą o błędnym - zdaniem Sądu - zastosowaniu przez organ przepisu prawa materialnego w postaci art. 83 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy b). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 in fine c p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy; niewskazanie, jakie z uchybień miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i z jakich powodów tak je zakwalifikowano; uchylenie zaskarżonej decyzji bez wykazania i uzasadnienia, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także brak jasnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przy niewątpliwie znanym stanie faktycznym, c). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, d). art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Podnoszony jako materialnoprawna podstawa kasacyjna przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. nr 697 z 2017r. dalej powoływanej jako ustawa) stanowi, że rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki - jednorazowo lub okresowo.
Istota oceny prawnej dokonanej przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprowadza się do stwierdzenia, że rozpatrując wniosek rodziny zastępczej organy administracji rozważały jedynie jedną z przesłanek przyznania świadczenia w oparciu o powołany wyżej przepis, a mianowicie wystąpienie zdarzenia losowego, pomijając całkowicie przesłankę wystąpienia innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki. Dostrzegając ten błąd organów administracji, sąd I instancji stwierdził, że konieczne jest rozważenie kwestii zakupu aparatu fotograficznego w świetle powyższej, pominiętej przez organy, przesłanki. Powołanie wśród podstaw prawnych przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje jednoznacznie na to, że zdaniem sądu I instancji rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia ustaleń faktycznych w oparciu o zebrane dowody, a także na to, że uzasadnienie decyzji nie jest wystarczające w związku z pominięciem wskazanej wyżej przesłanki przyznania świadczenia.
Sformułowanie materialnoprawnych podstaw skargi kasacyjnej wskazuje na to, że jej autor błędnie odczytał treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w żadnym punkcie swej oceny prawnej nie przesądził, jakoby w sprawie zachodziła przesłanka "innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki". Sąd zwrócił jedynie uwagę na konieczność dokonania oceny tej kwestii przez organy administracji. Autor skargi kasacyjnej wydaje się nie dostrzegać, że istota problemu prawnego, który rozwiązał Sąd I instancji w drodze zaskarżonego wyroku to uznanie, że nie jest dopuszczalne w ramach postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku opartego na art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ograniczenie się do przesłanki "losowości" zdarzenia, skoro także i inne zdarzenia (nie mające cech losowości) lecz mające wpływ na jakość sprawowanej opieki, mogą stać się podstawą dla przyznania świadczenia.
Analizując konstrukcję decyzji uznaniowej i wskazując na ramy kontroli sądowej takiej decyzji i łączące się z tym wymogi jej uzasadnienia sąd wskazał, że zaskarżona decyzja niezgodna jest z modelem takiej decyzji, który wymaga, by uzasadnienie decyzji uznaniowej wiązało ustalenia faktyczne z rekonstruowaną normą prawną. Nie jest tożsame z przekroczeniem granic uznania administracyjnego pominięcie jednej z ustawowych przesłanek przyznania świadczenia i zaniechanie dokonania ustaleń niezbędnych dla oceny jej występowania. Skoro organy ograniczyły ocenę przesłanek przyznania świadczenia do przesłanki "zdarzenia losowego", to tym samym zaniechały analizy sytuacji skarżącej rodziny zastępczej w kontekście zdarzenia nie mającego cech losowości lecz mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki. Oceniając istnienie tej przesłanki organy powinny oczywiście wydać decyzję.
Już w tym miejscu należy wskazać, że art. 1 p.u.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych niższego rzędu – paragrafów, zawierających odrębne przepisy prawa. W skardze kasacyjnej uchybiono obowiązkowi precyzyjnego określenia podstawy kasacyjnej w tym zakresie, nie wskazując konkretnego przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się sąd I instancji. Do zarzutów tych nie sposób odnieść się zatem merytorycznie z uwagi na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy jedynie na marginesie, że przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne jednak naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018r. II FSK 39/16).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, natomiast strona skarżąca kwestionuje w skardze kasacyjnej wyłącznie trafność dokonanej oceny.
Za całkowicie nietrafne należy uznać także prawnoprocesowe podstawy skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wskazujące na błędy organów w zakresie stosowania przepisów postępowania - regulujących kwestię uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W sposób oczywisty błędy te wiążą się z pominięciem przez organy administracji jednej z przesłanek przyznania świadczenia na podstawie art.83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Z taką oceną prawną sądu I instancji pozostaje w pełni skorelowana podstawa prawna wyroku, jako którą sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.