Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 270/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Marszałka Województwa Mazowieckiego na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. nr [...]. Postanowieniami tymi odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] grudnia 1995 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. T. (część działki nr [...]) oraz prawa własności budynków i urządzeń.
Wnioskiem z 18 stycznia 2010 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Warszawskiego, podnosząc, iż prawo użytkowania wieczystego powinno być przekazane w części na rzecz Muzeum Kolejnictwa w Warszawie, które z dniem 1 stycznia 1999 r. zostało przejęte przez Samorząd Województwa Mazowieckiego, jako muzeum samorządowe.
Odmowę wszczęcia postępowania organ nadzoru uzasadnił brakiem przymiotu strony, przedstawiając w uzasadnieniu utworzenie i akty organizacyjne Muzeum Kolejnictwa i stwierdzając, że nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających jakiekolwiek prawo rzeczowe Muzeum do części działki nr [...], nie przedstawił ich też wnioskodawca. Natomiast w piśmie z 22 stycznia 2011 r. Dyrektor Muzeum Kolejnictwa wyjaśnił, iż 5 grudnia 1990 r. Muzeum znajdowało się w strukturach PKP i samodzielnie administrowało terenem przy ul. T., zaś od 1 stycznia 1995 r., jako państwowa instytucja kultury wpisana do rejestru instytucji kultury, było prowadzone poza strukturami PKP, zaś na podstawie umowy użyczenia z 6 grudnia 1996 r. budynki na nieruchomości zostały oddane do użytkowania Muzeum. Taki stan sprawy spowodował, że organ nadzoru uznał, iż Muzeum nie posiadało tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, zatem mienie nie mogło być przeniesione do zarządu województwa, co powoduje brak legitymacji do wystąpienia przez Marszałka z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
Rozpoznając skargę Województwa Mazowieckiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, stwierdzając, iż z faktu, że Województwo Mazowieckie przejmując z dniem 1 stycznia 1999 r. Muzeum Kolejnictwa weszło we wszystkie prawa i obowiązki organu założycielskiego nie wynika interes prawny Województwa do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji uwłaszczeniowej nieruchomości, która 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie PKP, na podstawie decyzji z 20 czerwca 1989 r. Zdaniem Sądu, użytkowanie nieruchomości (posiadanie) przez Muzeum Kolejnictwa przejętego obecnie przez Samorząd Województwa nie daje Województwu uprawnienia strony w postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, zasadnie zatem organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego do decyzji uwłaszczeniowej PKP.
Województwo Mazowieckie wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając, że wyrok wydano z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 1 w związku z art. 106 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), gdyż zgodnie z tymi przepisami skoro Województwo Mazowieckie przejęło Muzeum Kolejnictwa to weszło we wszystkie prawa i obowiązki jego organu założycielskiego, zatem przejęło całe mienie Muzeum ruchome i nieruchome, bez którego Muzeum nie mogłoby funkcjonować, stwierdzono też, że nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem co do braku prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, skoro ww. art. 145 ust. 3 i 5 ustawy z 24 lipca 1998 r., radykalnie zmienił jej sytuację prawną.
Polskie Koleje Państwowe S.A. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sprawę Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tylko w takich granicach jakie zakreśliły zarzuty skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna choć jest zwykłym środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, to jednak jest to środek dość sformalizowany, ze względu właśnie na owo związanie granicami, o którym mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., stąd wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika strony, nakazany art. 175 p.p.s.a.
Podstawy skargi kasacyjnej zakreśla art. 174 p.p.s.a., przewidując ich dwie – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej, odpowiadające temu przepisowi będzie polegało na wskazaniu konkretnych przepisów konkretnego aktu prawnego oraz charakteru ich naruszenia.
Z kolei art. 176 p.p.s.a. określa elementy skargi kasacyjnej, dzieląc je na takie, które ma zawierać każde pismo procesowe i takie, które właściwe są tylko tej skardze. Te pierwsze, o ile zawierają braki są usuwalne w trybie przewidzianym dla zwykłych pism procesowych, brak tych drugich natomiast powoduje odrzucenie skargi, zaś w każdym razie jej oddalenie. Dotyczy to przede wszystkim podstaw skargi kasacyjnej. Skutkiem ich braku jest odrzucenie skargi, wadliwego zaś przytoczenia – jej oddalenie.
Jednym z niezbędnych elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie jej podstaw, o czym mowa wyżej, oraz ich uzasadnienie. Element ten należy traktować jako jedną całość, co oznacza, że jeżeli podstaw nie przytoczono lub wskazano je w sposób nie całkiem zgodny z art. 174 to jeśli w uzasadnieniu znajduje się wyjaśnienie, pozwalające na odczytanie tych podstaw – przepisy, charakter ich naruszenia – to można uznać, że skarga kasacyjna odpowiada wymogom. W pierwszym wypadku nie można uznać skargi kasacyjnej za prawidłowo sporządzoną, tj. odpowiadającą art. 174 i 176 p.p.s.a.
Takie odpowiadające ww. wymogom sporządzenie skargi kasacyjnej jest konieczne z uwagi na omówione wyżej związanie granicami skargi, bowiem to związanie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uzupełniania, poprawiania ani interpretowania skargi kasacyjnej, a tylko orzekanie w ramach jej podstaw, o ile nie zachodzi nieważność.
W niniejszej sprawie nie występuje żaden z przypadków wskazanych art. 185 § 2 p.p.s.a., tj. nieważności postępowania, zatem sprawę Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w takim zakresie na jaki pozowała skarga kasacyjna.
W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 1 w związku z art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. Artykuł 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje jedną z podstaw skargi kasacyjnej – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przytoczenie podstaw w ramach tego przepisu wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego i charakteru jego naruszenia. Sam zaś art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może być uznany za postawienie zarzutu. Natomiast art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. są przepisami prawa procesowego, o takim zarzucie mówi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej czynią niemożliwym, zrozumie jej zarzutów.
Przepisy prawa materialnego nie zostały wskazane w podstawie, a powołały jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ale w związku z przepisami prawa procesowego – art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. Tak przytoczone zarzuty w ogóle nie zostały natomiast wyjaśnione w uzasadnieniu. Nie wskazano w nim bowiem na czym miałoby polegać naruszenie art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu natomiast wskazano naruszenie przez Wojewódzki Sąd art. 145 § 3 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), dalej: "ustawa".
Stwierdzić należy, że uzasadnienie nie koresponduje z podstawami skargi kasacyjnej. W podstawach powołano art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., nie wyjaśniając w uzasadnieniu na czym polegało naruszenie przepisów. W uzasadnieniu natomiast powołano się na art. 145 ust. 3 i 5 ustawy, których nie przytoczono w podstawach.
Jak powiedziano wyżej, podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie są takim elementem skargi kasacyjnej, który należy traktować jako jedną całość. W niniejszej sprawie są to dwie odrębne części skargi, bowiem do przepisów powołanych w punktach uzasadnienia się nie odnosi, dotyczy natomiast przepisów nie przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej.
W takim stanie skargę kasacyjną należało oddalić, bowiem formalnie spełnia wymagania art. 174 i 176 p.p.s.a., jednak sposób jej sformułowania uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do meritum.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.