Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3032/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1691/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta ozn. Hip Nr [...], dz. Nr [...]została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła powierzchnię 872,5 m2, zaś tytuł własności uregulowany był na imię Z. K. i R. P. w częściach równych. Fakt ten potwierdza zaświadczenie Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału Hipotecznego z dnia 19 marca 1948 r.

W dniu 23 grudnia 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 28 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę.

W dniu 22 marca 1948 r. Z. K. i R.P. - byli właściciele nieruchomości - złożyli wniosek o przyznanie do niej prawa własności czasowej. Jednocześnie wskazali, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku wnoszą "o przyznanie im, na tych samych warunkach, prawa własności czasowej gruntu równej wartości użytkowej."

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...]o pow. 0,5433 ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W decyzji tej stwierdzono, że w skład działki nr [...] wchodzi m.in. część działki pochodzącej z Hip. Nr [...], dz. Nr [...] o pow. 810 m2.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...] Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził podział powyższej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 1635 m2 położonej przy ul. [...] oraz nr [...] o powierzchni 3798 m2 położonej przy ul. [...], która w części stanowi nieruchomość objętą roszczeniem.

Pismem z dnia 28 września 1999 r. J. P. następca prawny właścicieli dekretowych) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego w części dotyczącej obszaru objętego Hip. Nr [...], była działka nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Województwo [...]e prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntu w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,5433 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzja ta uprawomocniła się w dniu 11 sierpnia 2000 r. Powyższą decyzją Województwo [...] przejęło do prowadzenia - jako zadanie własne - jednostkę organizacyjną: [...] z siedzibą w Warszawie przy ul. [...].

Aktem notarialnym z dnia 29 grudnia 2000 r. P. przeniósł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...], które to prawo było ujawnione na rzecz Teatru w księdze wieczystej KW nr [...]. Powyższy akt był poprzedzony umową przedwstępną z dnia 1 czerwca 1998 r. W § 2 ww. aktu stwierdzono, że przeniesienie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] jest dokonywane w zamian za świadczenie Spółdzielni polegające na wybudowaniu przez Spółdzielnię na działce nr [...] budynku Teatru według koncepcji programowo-przestrzennej rozbudowy Teatru [...] (w dalszej części aktu zawarto ustalenia techniczne co do tej zabudowy i harmonogram prac). Aktem notarialnym z dnia 18 sierpnia 2003 r. prawa przynależne Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nabyła Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]", która tym aktem zobowiązała się także do wybudowania na działce nr [...] budynku sceny kameralnej dla Teatru [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] stwierdził, że ww. decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa, w części dotyczącej byłej działki nr [...] objętej Hip. Nr [...] z uwagi na naruszenie praw osób trzecich (wniosek dekretowy na dzień wydawania decyzji uwłaszczeniowej nie był bowiem rozpoznany), jednakże odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, w omawianej części, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne.

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 39/04 oddalił skargę J. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. jako nieuzasadnioną. Sąd ten (związany oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 5 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Wa 898/01) stwierdził, że chociaż P. w Warszawie, który w wyniku decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. stał się użytkownikiem wieczystym całej działki nr [...], po jej podziale, przeniósł aktem notarialnym swoje prawo do użytkowania wieczystego na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" jedynie co do działki nr [...], to konstrukcja tej umowy, gwarantująca świadczenia wzajemne również na działce nr [...] upoważniała organ do przyjęcia, że bez wzruszenia aktu notarialnego nie jest możliwa istotna zmiana warunków umowy.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że - w świetle wytycznych NSA – prawidłowo organy przyjęły, że akt notarialny z dnia 29 grudnia 2000 r. spowodował nieodwracalny skutek prawny w odniesieniu do całej decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1994 r. Chociaż bowiem aktem tym nie przeniesiono prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...], to wzajemne zobowiązania stron tej umowy obejmują również i tę działkę. Organ administracji publicznej działając w granicach swojej właściwości nie ma możliwości zniweczenia skutków prawnych umowy notarialnej pomiędzy Teatrem, a Spółdzielnią "[...]", w której prawa w wyniku kolejnej umowy notarialnej wstąpiła Spółdzielnia "[...]".

W konsekwencji, Marszałek Województwa [...] - wobec rozpatrzenia wniosku Z.K. i R. P. z dnia 22 marca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...] róg [...], objętej w dacie złożenia wniosku księgą hipoteczną Hip Nr [...], dz. Nr [...] - decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] postanowił:

1. 1) odmówić przyznania następcom prawnym wnioskodawców w osobach ww. prawa użytkowania wieczystego (prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym) do części nieruchomości gruntowej objętej obecnie granicami działki ewidencyjnej nr [...]o łącznej powierzchni 3798 m2, położonej w obrębie [...] przy obecnej ul. [...] w Warszawie, będącej własnością Województwa [...] i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Teatru [...] w Warszawie - w części wchodzącej pierwotnie w skład dawnej nieruchomości hipotecznej Hip Nr [...], dz. Nr [...] o powierzchni 810 m2, oznaczonej dla potrzeb związanych z roszczeniami dawnych właścicieli gruntów warszawskich jako działka rozliczeniowa nr [...] o pow. 0,0810 ha;
2. 2) odmówić również, wobec odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości gruntowej opisanej w pkt 1) niniejszej decyzji, objętej granicami działki rozliczeniowej nr [...], przyznania nieruchomości zamiennej z zasobów gruntowych Województwa [...];
3. 3) w zakresie objętym roszczeniami następców prawnych wnioskodawców, odnoszących się do działek rozliczeniowych nr [...] i [...], które wchodzą w skład nieruchomości gruntowej będącej własnością Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził, że rozstrzygnięcie nastąpi w trybie art. 65 § 1 k.p.a celem przekazania sprawy do rozpatrzenia według właściwości Prezydentowi m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Marszałek Województwa [...] wskazał, iż przyznanie następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości hipotecznej objętej tym postępowaniem prawa użytkowania wieczystego do gruntu nie jest możliwe gdyż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzone w trybie postępowania nadzorczego, na podstawie której Teatr [...] w Warszawie stał się użytkownikiem wieczystym opisanej w sentencji decyzji części dawnej nieruchomości hipotecznej Hip Nr [...], dz. Nr [...] i właścicielem znajdujących się na niej budynków.

Od powyższej decyzji, odwołanie wniosły J. P., L. Ś., E.Z. i E.Ś..

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 7 dekretu określa tryb występowania przez byłych właścicieli gruntów położonych na obszarze m. st. Warszawy, które na mocy art. 1 tegoż dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie: użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przepis ten w ust. 1 stanowi, iż dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną zaś w ust. 2 mówi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Jeżeli zatem nieruchomość warszawska objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy znajdowała się w posiadaniu wnioskodawcy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony został w odpowiednim terminie, a korzystanie z nieruchomości dało się pogodzić z obowiązującym planem zabudowania, to organ gminy ma obligatoryjny obowiązek uwzględnić wniosek. Taki stan prawny obowiązuje do chwili obecnej. Stąd organ rozpoznający wniosek złożony w trybie dekretu powinien przede wszystkim ustalić, czy zostały spełnione przez wnioskodawcę wymienione warunki. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w terminie oraz przez podmiot uprawniony tj. przez właścicieli nieruchomości Z. K. i R. P. Z przepisu art. 7 dekretu wynika zobowiązanie organu administracji rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości.

Organ orzekający, aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości musi zatem udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego). Stosowanie innych negatywnych przesłanek uwzględnienia wniosku złożonego w dekretowym terminie nie znajduje żadnych podstaw prawnych w przepisach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, które stanowią samodzielną podstawę prawną do rozstrzygania wniosków byłych właścicieli złożonych w trybie art. 7 ust. 1 tego dekretu. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądowe Kolegium podkreśliło, że jedyną przesłanką upoważniająca do odmowy przyznania prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), w rozumieniu art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu, jest brak możności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Aktualny właściciel nieruchomości ma zatem obowiązek ustanowienia prawa do gruntu, z którego można się zwolnić tylko wskazując, że aktualne przeznaczenie gruntu nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z tego gruntu przez poprzedniego właściciela. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie jest przeznaczenie gruntu i nie wykazał czy korzystanie z gruntu przez następców prawnych byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Z kolei, brak ustaleń we wskazanym powyżej zakresie oznacza, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie sprawy, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w trakcie postępowania administracyjnego wskazywało, iż nieodwracalność skutków prawnych nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bowiem prowadzone postępowanie nie jest postępowaniem nadzorczym, nie jest nim objęte badanie zgodności z prawem wcześniejszych decyzji, lecz jego przedmiotem jest wyłącznie rozpoznanie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do określonej nieruchomości. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi nie może stanowić podstawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie uzasadnił w żaden sposób odmowy przyznania następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości zamiennej.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosło Województwo [...], zarzucając naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 15 lipca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że dla spornego terenu nie ma urządzonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Sąd wskazał, że przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Niewątpliwie w orzecznictwie prezentowano pogląd, iż podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, w sytuacji złożenia wniosku w terminie, może być tylko i wyłącznie ten przepis. Jednakże Sąd podkreślił, iż w ostatnich latach należy odnotować pojawienie się dodatkowych "pozadekretowych" przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na stan faktyczny i prawny nieruchomości.

Przy czym, organ administracji odmawiając prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu musi wyraźnie wskazać, czy wynika to z braku przesłanki określonej w tym przepisie, czy też z innych okoliczności prawnych. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał w swojej decyzji, że przeszkodą w ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na spornym gruncie jest przekazanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz P. - decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., która (jak stwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r. oraz z dnia [...] grudnia 2003 r.,) została wydana z naruszeniem prawa, w części dotyczącej byłej działki nr [...] objętej Hip. Nr [...], jednakże odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, w omawianej części, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, zaś stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2005 r.

Sąd zauważył, że w aktualnym orzecznictwie formułowany jest niezwykle ważny pogląd, iż zasady wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do skorzystania wyłącznie z wykładni dosłownej (językowej). W doktrynie i judykaturze przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). Tym samym stwierdza się, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa.

Należy mieć na uwadze, że od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 60 lat i obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, jak ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 232 i n. k.c.), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., Nr 518). Taki stan prawny powoduje, w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem, kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Taka kolizja uprawnień zaistniała, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie. Skoro bowiem na spornej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, to brak jest możliwości ustanowienia na gruncie nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczestników postępowania: J. P., L.Ś., P. F., E.Ś., ponieważ aktualnie istniejące prawo na rzecz Teatru [...] uniemożliwia realizację praw innych osób do danej nieruchomości.

Ponadto Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ administracji - w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy - działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu). Istniejące bowiem już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja o ustanowieniu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, byłaby bowiem z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważna już z chwilą jej wydania, jako niewykonalna.

W konkluzji Sąd podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż oddanie gruntów - przejętych w trybie powołanego dekretu - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje żadne prawo.

Tym samym, w ocenie Sądu, poza znaczeniem prawnym byłyby rozważania organu na temat czy w odniesieniu do spornej nieruchomości dekretowej obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, iż jak wynika z akt sprawy, z oświadczenia pełnomocnika skarżącej o także wiedzy Sądu z urzędu – plan taki nie został uchwalony.

Sąd podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w pkt 2) decyzji co do braku podstaw uwzględnienia pozostałych żądań właścicieli dekretowych zawartych we wniosku z dnia 22 marca 1948 r.

Odnosząc się zaś do stanowiska Kolegium, iż Marszałek Województwa [...] w swojej decyzji z dnia [...] października 2009 r. winien rozpatrzyć wniosek dekretowy także w odniesieniu do działek rozliczeniowych [...] i [...] stanowiących własność Miasta Stołecznego Warszawy (co ma potwierdzać postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2004 r. rozstrzygające spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy) –Sąd wskazał, iż w jego ocenie stwierdzenie organu pierwszej instancji zawarte w pkt 3) decyzji nie ma żadnego normatywnego znaczenia, bowiem jego treść ma w istocie charakter tylko i wyłącznie informacyjny. Kwestia przyznania bądź odmowy na gruncie dekretowym (tzw. działkach rozliczeniowych nr [...] i [...] - stanowiących własność Miasta Stołecznego Warszawy) - będzie bowiem oceniana (także pod kątem właściwości organu) w ramach odrębnej sprawy administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. P., L.Ś., P.F. i E. Ś.. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie:
2. a) art. 3 § 1 i 2 w związku z art 1 § 1 i 2 u.p.s.a. w związku z art. 156 §. 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 u.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było oddalenie skargi, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - przy wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. w żaden sposób nie naruszyło przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy,
3. b) art. 153 u.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 u.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.s.a, tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu postępowania polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie zawierającego odniesienia się przez WSA w Warszawie do jakiegokolwiek zarzutu strony skarżącej naruszenia przepisów k.p.a., którym miałoby uchybić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, przez które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty,
4. c) art. 153 u.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 u.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji bez wskazania, który przepis prawa materialnego został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszony, a nadto przytoczenie oceny prawnej oraz wskazań przy ponownym rozpoznaniu sprawy,
5. 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, iż oddanie gruntów przejętych w trybie dekretu warszawskiego w użytkowanie wieczyste innym podmiotom uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wytknęło organowi

I instancji uchybienia dotyczące niewyjaśnienia należytego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Marszałka Województwa [...] przepisów art. 7, art.77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie tylko nie ustalił, jakie jest przeznaczenie gruntu w planie zabudowy, ale również nie zbadał, czy dla przedmiotowej nieruchomości został w ogóle uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem czy istniał akt prawa miejscowego, według którego należało dokonać oceny możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z założeniami planistycznymi obszaru. Następnie organ I instancji nie zbadał przesłanek i możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego przez następców prawnych dawnych współwłaścicieli.

Ponadto skarżący kasacyjnie podnieśli, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest jakichkolwiek wskazań dla organu kontroli co do dalszego postępowania. Natomiast przytoczenie przez Sąd orzeczeń, które dopuszczają wydawanie odmownych decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, całkowicie w oderwaniu od przesłanek wynikających z dekretu warszawskiego, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 2, jest swoistym uproszczeniem, gdyż w każdym z przytoczonym orzeczeniu organy administracyjne przed wydaniem decyzji badały przesłanki wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, dekret warszawski chociaż restrykcyjny dla właścicieli nieruchomości, to jednocześnie ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Wskazany przepis nakłada na organ administracyjny nie tylko obowiązek zgromadzenia informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, ale również wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość dalszej realizacji dotychczasowej funkcji nieruchomości określonej w tym planie.

Zatem, aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego gruntu, organ zobowiązany jest udowodnić, iż korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie daje się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według aktualnie obowiązującego planu zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podnosząc zarzuty naruszenia tak norm procesowych, jak też przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie została prawidłowo zredagowana. Przede wszystkim użyto skrótu "u.p.s.a.", co mogłoby wskazywać, że chodziło autorowi skargi kasacyjnej o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (aktualnie: Dz.U. tj. 2016, poz. 718), zwana dalej " p.p.s.a.". Jednakże podniesiono zarzut naruszenia " art. 3 §1 i 2 w zw. z art.1 §1 i 2 u.p.s.a.", podczas gdy wskazana ustawa w art.1 nie ma §1 i §2, co może sugerować, że chodziło autorowi skargi kasacyjnej o naruszenie art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie: tj. Dz.U. 2016, poz.1066). Autor skargi kasacyjnej nie objaśnił użytego skrótu, co prowadzi do wniosku o niestaranności sporządzenia skargi kasacyjnej, a tych wątpliwości nie byłoby gdyby użyto skrótu powszechnie przyjętego, czyli " p.p.s.a.".

Z uwagi jednak na użycie skrótu u.p.s.a. do innych wskazanych naruszeń procesowych Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że autor skargi kasacyjnej zaskarżył przepisy p.p.s.a. Niestaranność sporządzenia skargi kasacyjnej w stopniu rzutującym na jej rozpoznanie przejawia się także i w tym, że w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego (art.156 §1 pkt 2 k.p.a.), a także ogólne przepisy określające kognicję sądu administracyjnego, która przecież w sprawie nie jest kwestionowana (art.3 §1 i 2 p.p.s.a.) i wreszcie przepisy określające jedynie wynik rozstrzygnięcia, których Sąd pierwszej instancji nie stosował (art.151 p.p.s.a). Podniesiono także zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a., którego nie zastosował ani Sąd Wojewódzki, ani żaden z organów administracji orzekających w sprawie. Sprawa była rozpoznawana w trybie zwykłym a nie w trybie nadzwyczajnym.

Nie podniesiono natomiast tych zarzutów procesowych, na które powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie stanowiska (art.7, art.77, art., 80 i 107 §3 k.p.a.). W tym miejscu przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi zarzutami skargi kasacyjnej. Aby zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. mogły odnieść skutek zamierzony przez autora skargi kasacyjnej powinien on wykazać, że wskazane uchybienia procesowe miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak takiej argumentacji. Wskazany jako naruszony przepis art.153 p.p.s.a. dotyczy mocy wiążącej orzeczenia sądu administracyjnego i ma zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny.

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art.153 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie nie zapadł wyrok sądu i żadnymi wytycznymi Sąd pierwszej instancji nie był związany. W tym kontekście należy zaznaczyć, że ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Przymus ten uzasadniony jest tym, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wyłącznie wykwalifikowanym pełnomocnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Nie doszło także do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. gdyż z uzasadnienia Sądu jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, dlatego decyzja organu odwoławczego uchylająca odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego jest wadliwa, a więc jest prawnie oczywiste, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r. jest zgodna z prawem. Nie można także podzielić zarzutu niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art.145 §1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. tj. 2012, poz. 270 ze zm.), a także art. 232 i n. kodeksu cywilnego, art.156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również dokonał wykładni art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Zatem podniesione w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły być uwzględnione.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego – art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prawidłowa jest bowiem konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że właściwy organ administracji może pozytywnie rozstrzygnąć wniosek dekretowy tylko wówczas gdy oznaczony grunt, będący własnością gminy, nie jest obciążony prawem użytkowania wieczystego przysługującym innemu podmiotowi.

Organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku, pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (np. w zakresie warunków sprzedaży budynku znajdującego się na nieruchomości objętej działaniem dekretu) zwłaszcza, że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozpoznając wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego organ administracji musi mieć na względzie zarówno treść art.7 ust.3 dekretu warszawskiego, jak też obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art.29 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowania wieczystego zależnie od celu, na który nieruchomość gruntowa zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określa się sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i art. 239 Kodeksu cywilnego.

Wedle zaś art.31 tej ustawy oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. W sytuacji, gdy zabudowana nieruchomość jest już oddana w użytkowanie wieczyste organ właściwy do ustanowienia użytkowania wieczystego nie może zastosować wskazanych regulacji, gdyż naruszałoby to prawa użytkownika wieczystego i czyniłoby podjętą decyzję niewykonalną i wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów. Ponadto sąd wieczystoksięgowy nie mógłby w tej sytuacji dokonać stosownego wpisu do księgi wieczystej, co jest niezbędnym warunkiem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do kolizji interesów następców prawnych przedwojennych właścicieli gruntu i aktualnego użytkownika wieczystego gruntu a także właściciela wybudowanego po wojnie budynku. Wniosek dekretowy jest rozpoznawany po kilkudziesięciu latach od jego złożenia, a w tym czasie sytuacja w zakresie tak stanu prawnego, jak też stanu faktycznego gruntu przedwojennego uległa zasadniczym zmianom. Tymczasem wniosek dekretowy o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu rozpoznawany jest zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu jego rozpatrywania, nie zaś w dniu jego złożenia. Z tych względów nie można pominąć przytoczonych wyżej regulacji prawnych obecnie obowiązujących.

Zatem nawet w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich może zatem być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawnego. Takie też stanowisko wyrażał już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2015 r., sygn. I OSK 2315/13; z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2251/15 i sygn. I OSK 2576/13; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2559/13, pub.www.nsa.gov.pl) Przedstawiony kierunek orzeczniczy znalazł potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, która została wprawdzie podjęta została w innej rodzajowo sprawie niż rozpatrywana w tym postępowaniu, to jednak zasadniczy problem prawny wymagający oceny jest podobny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.