Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3032/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. III SA/Kr 1651/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 4, art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz art. 104 § 1 kpa, orzekł o unieważnieniu egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy, który J. G. zdała z wynikiem pozytywnym z części teoretycznej w dniu [...] maja 2011 r. oraz z części praktycznej w dniu [...] czerwca 2011 r. w [...] Ośrodku Ruchu Drogowego w N. W uzasadnieniu wskazano, że przed przystąpieniem do egzaminu na prawo jazdy kat. B strona przedłożyła w [...] Ośrodku Ruchu Drogowego w N. orzeczenie lekarskie nr [...] wydane przez uprawnionego lekarza o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jednak na podstawie przesłanego przez Starostwo Powiatowe w W. odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] września 2012 r. - pkt [...] i [...] ustalono, że lekarz uprawniony do wystawienia zaświadczenia o stanie zdrowia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem poświadczył nieprawdę co do okoliczności prawnej, iż J. G. odbyła stosowne badania i brak jest wobec niej przeciwwskazań do starania się o uprawnienia kategorii B. Organ I instancji stwierdził zatem, że wydane orzeczenie lekarskie przez uprawnionego lekarza obarczone było wadą prawną, nie potwierdzało bowiem stanu faktycznego na dzień jego wystawienia, gdyż strona nie poddała się wówczas stosownemu badaniu.

Zatem w dniu przystąpienia do egzaminu państwowego strona nie legitymowała się orzeczeniem lekarskim stwierdzającym brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. B. Dopiero po egzaminie strona poddała się stosownemu badaniu lekarskiemu i uzyskała orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrywał przedmiotową sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami osoba przystępująca do egzaminu powinna legitymować się takim orzeczeniem w dniu przystępowania do egzaminu państwowego na prawo jazdy. Organ uznał, że strona przystępując do egzaminu państwowego z części teoretycznej oraz z części praktycznej nie spełniła wymogu określonego w art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, dlatego też zasadnym było jego unieważnienie.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 139 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wynikające z tego przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o kierujących pojazdami, a nie przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązujące w momencie uzyskania przez odwołującą się prawa jazdy kategorii B;
2. 2) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 50 ust. 2 pkt 4 lit. a) tej ustawy poprzez ich zastosowanie, pomimo iż przedmiotowe przepisy zaczęły obowiązywać z dniem 19 stycznia 2013 r., a zatem nie mogły skutkować wydaniem rozstrzygnięcia co do stanu faktycznego zaistniałego w przeszłości, a tym samym na podstawie tychże przepisów nie można było wydać decyzji o unieważnieniu egzaminu państwowego na prawo jazdy złożonego przez odwołującą się;
3. 3) art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i wynikający z tego brak wydania decyzji o umorzeniu postępowania;
4. 4) art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji opartej na błędnej podstawie prawnej, a także sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, nieodzwierciedlającego rzeczywistego stanu faktycznego i właściwej podstawy prawnej, a także zawierającego sprzeczne okoliczności, a tym samym naruszenie zasad przekonywania i wyjaśniania stronom postępowania podatkowego przesłanek uzasadniających zastosowanie określonych przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 4, art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że jakkolwiek zarzuty podniesione w odwołaniu okazały się częściowo uzasadnione, to rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji jest prawidłowe. Kolegium omówiło treść obowiązującego do dnia 19 stycznia 2013 r. art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz obecnie obowiązującego art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, a następnie wskazało, że zgodnie z treścią prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] września 2012 r. bezspornie lekarz uprawniony do wystawienia zaświadczenia o stanie zdrowia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem poświadczył nieprawdę co do okoliczności, że strona odbyła stosowne badania i brak jest wobec niej przeciwwskazań do starania się o uprawnienia kategorii B. Dlatego Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że strona przystępując do egzaminu nie legitymowała się wymaganym orzeczeniem lekarskim, a orzeczenie takie uzyskała dopiero po zdaniu przedmiotowego egzaminu.

Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. Jednakże norma ta odnosi się tylko do takich egzaminów, wobec których przed dniem wejścia w życie ustawy nie istniały przesłanki do ich unieważnienia. Kolegium powołało się na § 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów oraz art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w czasie zdawania przez stronę egzaminu), a także wyrok WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 613/12 i stwierdziło, że na podstawie przepisów obowiązujących w okresie zdawania przez stronę istniały przesłanki do unieważnienia egzaminu w oparciu o obowiązujący wówczas art. 112 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym.

Kolegium uznało, że przepis ten dawał podstawę do tego, by przedmiotem nadzoru był nie tylko sam etap egzaminowania, lecz cała działalność związana z egzaminowaniem, a więc cała procedura egzaminów państwowych na prawo jazdy. Zatem, zdaniem Kolegium, zarzuty odwołania dotyczące kwestii intertemporalnych nie były zasadne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 139 ustawy o kierujących pojazdami określa, iż ustawa ta wchodzi w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. z wyjątkiem enumeratywnie wskazanych przepisów, które wchodzą w życie w innym czasie. Wszystkie przepisy będące podstawą orzekania weszły w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., a wobec faktu, iż egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy spełniał jeszcze przed dniem wejścia w życie tej ustawy przesłanki do jego unieważnienia, to, w ocenie Kolegium, nie mógł być on uznany za spełniający wymagania określone w ustawie o kierujących pojazdami. Nie było więc podstaw do umorzenia postępowania.

W skardze do sadu administracyjnego strona zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 139 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wynikające z tego przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o kierujących pojazdami, a nie przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązujące w momencie uzyskania przez skarżącą prawa jazdy kategorii B;
2. 2) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 50 ust. 2 pkt 4 lit. a) i art. 134 ust. 3 tej ustawy poprzez ich zastosowanie, pomimo iż przedmiotowe przepisy zaczęły obowiązywać z dniem 19 stycznia 2013 r., a zatem nie mogły skutkować wydaniem rozstrzygnięcia co do stanu faktycznego zaistniałego w przeszłości, a tym samym na podstawie tych przepisów nie można było wydać decyzji o unieważnieniu egzaminu państwowego na prawo jazdy złożonego przez skarżącą;
3. 3) art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wynikające z tego niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z uwagi na pominięcie okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia;
4. 4) art. 138 § 1 pkt 2.kpa w związku z art. 105 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i wynikający z tego brak wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w całości;
5. 5) art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji opartej na błędnej podstawie prawnej, a także sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, nieodzwierciedlającego rzeczywistego stanu faktycznego i właściwej podstawy prawnej, a także zawierającego sprzeczne okoliczności, a tym samym naruszenie zasad przekonywania i wyjaśniania stronom postępowania administracyjnego przesłanek uzasadniających zastosowanie określonych przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2011.151 ze zm.), marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych Z zakresu sprawowanego nadzoru wynika, że ustawodawca powierzył marszałkowi województwa nadzór nad całością procesu ubiegania się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, nad czynnościami związanymi z przeprowadzaniem egzaminu państwowego, nad jego przebiegiem, oraz nad uprawnieniami egzaminatorów. Kompetencja marszałka województwa nie została więc ograniczona do nadzoru nad samym tylko przebiegiem egzaminu państwowego, ale obejmuje całość czynności związanych z jego przeprowadzaniem.

Również w poprzednio obowiązującym, do dnia 18 stycznia 2013 r. stanie prawnym, przepis art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012.1137 ze zm.) stanowił, że nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych sprawował marszałek województwa, posiadając kompetencję do przerwania lub unieważnienia egzaminu państwowego prowadzonego niezgodnie z przepisami. Z posiadania przez marszałka województwa nadzorczych uprawnień nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych wynikają uprawnienia do podejmowania konkretnych czynności i aktów, stanowiących reakcję na nieprawidłowości polegające na naruszeniu zasad wynikających z przepisów rozdziału 9 i 10 ustawy o kierujących pojazdami. Podejmowanie konkretnych czynności i wydawanie aktów administracyjnych stanowią środki umożliwiające doprowadzanie do stanu zgodności z przepisami normującymi procedurę uzyskania uprawnień, o których mowa w art. 51 ustawy.

Konkretyzację uprawnień marszałka stanowiących reakcję na nieprawidłowości w przeprowadzaniu egzaminu państwowego stanowi między innymi przepis art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: 1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy;

2) egzamin był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Przepis ten statuuje dwie odrębne od siebie, niezależne podstawy uzasadniające wydanie przez marszałka decyzji o unieważnieniu egzaminu państwowego. Podstawę do unieważnienia egzaminu stanowi więc nie tylko niezgodność z przepisami ustawy samego przeprowadzenia egzaminu, ale zaistnienie sytuacji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt.1, powodujących brak spełnienia przesłanek niezbędnych do egzaminowania danej osoby. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, w pkt. 1-8 (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji), wymienia przesłanki, których niespełnienie powoduje niemożność egzaminowania osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania między innymi pojazdami silnikowymi. Z pkt.4 lit. a) tego przepisu wynika, że nie może być egzaminowana osoba nieposiadająca orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem. Wymóg posiadania takiego orzeczenia lekarskiego determinuje zatem samą możliwość egzaminowania osoby ubiegającej się o uprawnienia, czyli decyduje o dopuszczeniu jej do egzaminu państwowego. Z kolei przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje konsekwencje sytuacji polegającej na poddaniu sprawdzenia kwalifikacji (przeprowadzeniu egzaminu państwowego) osoby, która nie legitymowała się takim orzeczeniem. W takim przypadku marszałek województwa wydaje decyzję o unieważnieniu egzaminu państwowego.

W dacie przystąpienia do egzaminu przez skarżącą obowiązywały przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. 2017, poz. 1834), wydanego na podstawie art. 115 ust. 1 pkt. 1-4 p.r.d. Zgodnie z § 25 rozporządzenia z 27 października 2005 r., osoba ubiegająca się o prawo jazdy lub pozwolenie, przystępuje do egzaminu teoretycznego i egzaminu praktycznego, z zastrzeżeniem ust. 2, pod warunkiem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 90 ust. 1 pkt. 1-3 i 5 oraz ust. 2-5 ustawy. Art. 90 ust. 1 pkt. 2 p.r.d. stanowił, że prawo jazdy otrzymuje osoba, jeżeli uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane.

Z redakcji powyższych przepisów, w szczególności z użycia w § 25 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. słów: "osoba ubiegająca się......przystępuje do egzaminu..... pod warunkiem..." wynika, że warunkiem koniecznym przystąpienia do egzaminu teoretycznego i praktycznego w stanie prawnym obowiązującym w dacie zdawania przez skarżącą egzaminu państwowego było między innymi uprzednie uzyskanie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 pkt. 2 p.r.d., czyli orzeczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wymóg ten był warunkiem koniecznym przystąpienia do egzaminu tak pod rządami ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i pozostaje aktualny od dnia 19 stycznia 2013 r. pod rządami ustawy o kierujących pojazdami. Zmiana stanu prawnego polegająca na wejściu w życie ustawy o kierujących pojazdami nie ma żadnego wpływu na istnienie tego wymogu. Jego istnienie wynika z przepisów ustanawiających taką samą normę prawną.

Nie ma więc racji skarżąca, wskazując na treść § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2005 r., że warunkiem przystąpienia do egzaminu w dacie jego zdawania przez skarżącą było wyłącznie spełnienie wymogów określonych w § 29 rozporządzenia. Pomija bowiem skarżąca treść § 25 tego aktu prawnego. Zatem zarzuty skargi dotyczące nieobowiązywania wymogu posiadania spornego orzeczenia lekarskiego w dacie zdawania egzaminu przez skarżącą i konieczności spełnienia wyłącznie wymogów z § 29 są całkowicie bezpodstawne.

Niezasadny jest zarzut skargi, że brak jest podstawy prawnej do unieważnienia egzaminu państwowego, który skarżąca zdała z wynikiem pozytywnym. Taką podstawę stanowią przepisy art. 67 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Przepis art. 72 ust. 1 tej ustawy nie ustanawia ram czasowych ograniczających kompetencję marszałka województwa do unieważniania egzaminów, w szczególności tylko do tych zdawanych pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Na istnienie nadzoru marszałka nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych i możliwość unieważniania egzaminu nie miała wpływu utrata mocy obowiązującej ustawy Prawo o ruchu drogowym i wejście w życie ustawy o kierujących pojazdami. Nie do zaakceptowania jest także stanowisko skarżącej, że użycie przez ustawodawcę określenia: "marszałek.... może przerwać lub unieważnić" oznacza swobodę tego organu w ocenie naruszenia prawa.

Nie można również podzielić zarzuty skargi, że organy orzekały w sprawie na podstawie niewłaściwych przepisów, obowiązujących od dnia 19 stycznia 2013 r. a więc po dacie zdania przez skarżącą egzaminu. Jest bowiem oczywiste, że organy rozstrzygają sprawy biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Skoro w dacie wydania przez organy kwestionowanych decyzji obowiązywała ustawa o kierujących pojazdami, to błędne jest stanowisko skarżącej, że przepisy tej ustawy nie mają w sprawie zastosowania w zakresie zdarzeń faktycznych mających miejsce przed jej wejściem w życie. Skarga pomija bowiem, że organy dokonały oceny spełnienia przez skarżącą wymogów warunkujących przystąpienie do egzaminu państwowego w 2011 r. w sposób prawidłowy, bo w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie przystąpienia przez skarżącą do egzaminu. Rozważały bowiem i oceniały spełnienie przez skarżącą wymogów, jakie obowiązywały w 2011 r., na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, tj. Prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia MI z 2005r.

Prawidłowo oceniły organy, że warunków tych skarżąca nie spełniła, co wynika z wyżej przytoczonych okoliczności i analizy ówczesnego stanu prawnego. Natomiast stan istniejący w dacie orzekania przez organy nie uniemożliwiał organom unieważnienia egzaminu, do którego skarżąca przystąpiła bez spełnienia wszystkich wymogów obowiązujących w dacie przystąpienia, z przyczyn wyżej podanych. Skutek obowiązującej i zastosowanej przez organy regulacji nie polega więc na działaniu retroakcyjnym. Przepis art. 134 ust. 3 obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie, może być rozumiany wyłącznie w ten sposób, że dotyczy egzaminów złożonych legalnie, tj. w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie ich składania. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do uznania, iż spełniają wymagania ustawy egzaminy złożone niezgodnie z przepisami prawa.

Także stwierdzenie przez lekarza braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdu już po złożeniu egzaminu nie konwaliduje braku spełnienia przesłanki zawartej w § 25 ust. 1 rozporządzenia MI z 2005 r. w związku z art. 90 ust.1 pkt.2 p.r.d. Nie mają także znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji okoliczności dotyczące skazania w sprawie [...] innych jeszcze poza lekarzem osób, tj. właściciela szkoły jazdy, ani to czy skarżąca miała wpływ na działania prowadzącego szkołę oraz działania lekarza, który wystawił zaświadczenie potwierdzające nieprawdę, jak też w jaki sposób skarżąca uiszczała płatności za kurs prawa jazdy i badanie lekarskie. Wobec zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, za bezzasadny należało uznać więc zarzut naruszenia przez SKO przepisów art. 105 § 1 kpa przez jego niezastosowanie i naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 kpa.

Nie znalazł Sąd I instancji także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 77 kpa. Skarga nie wskazuje, jaki okoliczności pozostały niewyjaśnione i jakie dowody organy winny były jeszcze przeprowadzić. Materiał dowodowy sprawy stanowi wystarczającą i należytą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia, a spór w sprawie nie dotyczy stanu faktycznego, ale interpretacji zastosowanych przez organy przepisów. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy oceniony prawidłowo ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej.

W skardze kasacyjnej J. G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. 1. art. 139 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 Nr 30, poz. 15, dalej u.k.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wynikające z tego przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o kierujących pojazdami, a nie przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2010 r., Nr 257, poz. 1724, dalej p.r.d.), obowiązujące w momencie uzyskania przez Skarżącą prawa jazdy kategorii B;
2. 2. art. 72 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w związku z art. 50 ust. 2 pkt 4 lit. a) u.k.p. w zw. z art. 134 ust. 3 u.k.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pomimo iż przedmiotowe przepisy zaczęły obowiązywać z dniem 19 stycznia 2013 r., a zatem nie mogły skutkować wydaniem rozstrzygnięcia co do stanu faktycznego zaistniałego w przeszłości, a tym samym na podstawie tychże przepisów nie można było wydać decyzji o unieważnieniu egzaminu państwowego na prawo jazdy złożonego przez Skarżącą;
3. 3. art. 112 ust. 2 pkt 2 p.r.d. (obowiązującej w chwili składania przez Skarżącą egzaminu) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie przewidywał żadnej uznaniowości w orzekaniu przez organ administracyjny o unieważnieniu egzaminu;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wynikający z tego brak rozpoznania sprawy w jej granicach, wyznaczonych m.in. złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargą i brak sporządzenia uzasadnienia wyroku, które posiadałoby wszystkie przewidziane prawem elementy oraz czyniło zadość zasadzie przekonywania stron o słuszności podjętego rozstrzygnięcia;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wynikające z tego zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z uwagi na pominięcie okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 2 pkt 2 p.r.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracyjny prawa materialnego, które nie wprowadza bezwzględnego nakazu unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, nawet w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wynikające z tego zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ odwoławczy winien uchylić decyzję Marszałka Województwa [...] i umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość;
5. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo wydania jej w oparciu o błędną podstawę prawną, a także sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, nieodzwierciedlającego rzeczywisty stan faktyczny i właściwą podstawę prawną, a także zawierającego sprzeczne okoliczności, a tym samym naruszenie zasady przekonywania i wyjaśniania stronom przesłanek uzasadniających zastosowanie określonych przepisów prawa.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że w stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy, co nie zostało zakwestionowane przez WSA w Krakowie, nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy o kierujących pojazdami, która weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 2013 r. oraz nie zawiera żadnych przepisów uprawniających organy do jej stosowania w zakresie zdarzeń faktycznych mających miejsce przed datą rozpoczęcia jej obowiązywania. Decyzje wydane w sprawie zostały oparte na przepisach, które nie powinny stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowym stanie faktycznym. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.k.p. marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy, jeżeli egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 u.k.p., który określa, jaka osoba nie może być egzaminowana. W art. 50 ust. 2 pkt 4 lit. a) u.k.p. wskazano, że nie może być egzaminowana osoba nieposiadająca orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Przepisy te zaczęły obowiązywać dopiero w dniu 19 stycznia 2013 r., czyli przeszło półtora roku po zdaniu egzaminu na prawo jazdy przez Skarżącą. Przepisy obowiązujące w chwili zdawania przez Skarżącą egzaminu, zarówno teoretycznego jak i praktycznego, nie przewidywały sankcji nieważności egzaminu w przypadku gdy osoba egzaminowana, na chwilę egzaminu, nie posiadałaby orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Sąd I instancji nie ustosunkował się do kwestii, które przepisy winny zostać zastosowane w niniejszym stanie faktycznym - ustawa o kierujących pojazdami, czy Prawo o ruchu drogowym. Nadto nietrafna jest argumentacja WSA w Krakowie odnosząca się do braku możliwości konwalidacji ewentualnego braku, przez przedstawienie,,nowego" zaświadczenia lekarskiego ponieważ brak w tym przedmiocie wyraźnej regulacji prawnej. Brak regulacji nie może być utożsamiany z zakazem przedstawienia zaświadczenia. Nie można przyjąć tezy, że skoro zaświadczenie lekarskie wydane pierwotnie Skarżącej zostało następnie zakwestionowane w ramach postępowania karnego, to wobec Skarżącej istniały przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] stycznia 2011 r. poświadczono nieprawdę jedynie co do faktu przeprowadzenia badania, a nie co do tego czy Skarżąca jest zdolna/niezdolna do prowadzenia pojazdów, co w kontekście uprawnień do kierowania pojazdami powinno mieć kluczowe znaczenie.

Ratio legis przepisów, które nakazują uzyskanie zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań jest, aby osoba, która uzyskuje uprawnienie do kierowania pojazdami nie stwarzała zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca była osobą w pełni zdrową w momencie przystąpienia do egzaminu państwowego, z którego następnie uzyskała wynik pozytywny. Sam fakt przedstawienia nierzetelnego zaświadczenia lekarskiego nie może skutkować automatycznie uznaniem, że wydane na jego podstawie prawo jazdy poświadcza nieprawdę. Skarżąca nie miała wpływu na charakter badania przeprowadzanego przez lekarza i to, czy rzeczywiście jakiekolwiek czynności zostaną wykonane. Nie można obciążać Skarżącej konsekwencjami ustaleń poczynionych przez właściciela szkoły jazdy z lekarzem bądź też uległości lekarza, podżeganego przez określonego przedsiębiorcę.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie dawała podstaw do jej uwzględnienia.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy i w pełni umożliwia ocenę stanowiska Sądu I instancji, zawiera także odniesienie do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i zarzutów skargi, wyjaśnia także mający zastosowanie w sprawie stan prawny. Po pierwsze, Sąd I instancji wskazał na zasadność stosowania w sprawie zróżnicowanego reżimu prawnego. Prawidłowo przyjęto, że wobec zmiany stanu prawnego, dla ustalenia kompetencji organu do działania w określonej sprawie, zastosowanie winny znaleźć przepisy obowiązujące w dacie orzekania.

Natomiast w zakresie reżimu prawnomaterialnego i dopuszczalności orzeczenia o unieważnieniu egzaminu, zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie przystąpienia przez stronę do egzaminu. To zróżnicowanie zostało przez Sąd I instancji wyjaśnione i w konsekwencji pozbawia zasadności zarzut nieuprawnionego zastosowania przepisów z mocą wsteczną. Taki retroakcyjny skutek w sprawie nie miał miejsca, albowiem nie doszło do unieważnienia egzaminu na podstawie przesłanek nieistniejących w dacie składania egzaminu i w oparciu o przepisy później obowiązujące. Nie naruszył Sąd I instancji art. 139 u.k.p., albowiem zasadnie dokonał rozróżnienia reżimu dotyczącego kompetencji organu do określonego działania i reżimu prawa materialnego mającego zastosowanie do złożonego przez stronę egzaminu. W konsekwencji w sprawie miały zastosowanie przepisy obu ustaw, zarówno o kierujących pojazdami, jak i prawa o ruchu drogowym, choć w zróżnicowanym zakresie i w stosunku do odrębnych kwestii.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekanie w granicach sprawy nie oznacza konieczności odniesienia się do wszelkich zarzutów skargi, granice sprawy wyznacza jej przedmiot, a nie treść skargi, stanowisko skarżącej jest w tym zakresie oparte na nieuzasadnionym założeniu.

Nie mógł w sprawie odnieść skutku argument odwołujący się do art. 134 ust. 3 u.k.p., zgodnie z którym egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. Przepis ten zawarty został w rozdz. 20 ustawy, zawierającym zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe. Art. 134 u.k.p. to przepis przejściowy, który reguluje różne aspekty procedur o uzyskanie prawa jazdy, zainicjowanych pod rządami ustawy Prawo o ruchu drogowym, ale nie zakończonych do dnia zmiany stanu prawnego. Art. 134 ust. 3 u.k.p. należy zatem rozumieć w ten sposób, że w razie zmiany stanu prawnego po złożeniu przez ubiegającego się o uprawnienia do kierowania pojazdami egzaminu państwowego, egzamin ten wywiera skutek i jest uznawany za spełniający wymagania nowej ustawy. W żadnej mierze przepis przejściowy nie może wywierać skutku sanującego dla wadliwie przeprowadzonych egzaminów w przeszłości i nie wyłącza możliwości ich unieważnienia, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki materialne i istnieje kompetencja organu do takiego unieważnienia.

Kompetencję do wydania decyzji o unieważnieniu egzaminu, zgodnie z art.72 ust. 1 u.k.p., posiada marszałek województwa, m. in. w przypadku gdy egzaminowi została poddana osoba, która nie mogła być egzaminowana z powodów określonych w ustawie. W aktualnym stanie prawnym okoliczności wyłączające możliwość przeprowadzenia egzaminu określa art. 50 ust. 2 u.k.p. Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 ust. 3 i art. 72 ust. 1 u.k.p., albowiem istnieje podstawa prawna do wydania decyzji o unieważnieniu egzaminu, a kompetencja w tym zakresie w I instancji należy do marszałka województwa. Zasadnie natomiast organ II instancji zwrócił uwagę, że dla oceny prawidłowości egzaminu znaczenie winny mieć przepisy obowiązujące w dacie jego przeprowadzenia. Przepisy te zostały wskazane zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez Sąd I instancji. W 2011 r. obowiązywał przepis art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d. oraz § 25 ust. 1 rozporządzenia MI z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. nr 217, poz. 1834).

Zgodnie z art. 90 ust. 1 pkt 2 p.r.d., prawo jazdy otrzymuje osoba, która uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Regulujące szkolenie i egzaminowanie rozporządzenie MI w § 25 ust. 1 przewidywało natomiast, że osoba ubiegająca się o prawo jazdy przystępuje do egzaminu pod warunkiem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 90 ust. 1 pkt 1-3 i 5 oraz ust. 2-5 p.r.d. Odesłanie to wprost zatem wskazuje, że warunkiem przystąpienia do egzaminu w dacie jego składania przez skarżącą było uprzednie uzyskanie orzeczenia lekarskiego. Następcze uzyskanie takiego orzeczenia nie może mieć znaczenia dla spełnienia wskazanej przesłanki. Gdy mowa jest o orzeczeniu lekarskim, to należy przez to rozumieć orzeczenie odpowiadające wymaganiom prawa, wystawione w sposób prawidłowy, a nie na skutek popełnienia przestępstwa. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę, wprowadzone przepisami warunki nie mogą zostać sprowadzone do roli fasadowych i pozornych.

Zaświadczenie wystawione z naruszeniem prawa (co potwierdza prawomocny wyrok sądu karnego) nie jest zaświadczeniem lekarskim, o jakim mowa w przepisach regulujących uzyskiwanie uprawnień do kierowania pojazdami, i to niezależnie od tego, czy faktycznie kandydat na kierowcę miał odpowiedni stan zdrowia, aby takie zaświadczenie w sposób uprawniony uzyskać.

Nie jest w związku z powyższym uprawniony zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 4 lit. a u.k.p., nie stanowił on bowiem podstawy do oceny legalności przeprowadzonego egzaminu, co Sąd I instancji wyraźnie wskazał. Nie mógł też zostać naruszony przepis art. 112 ust. 2 pkt 2 p.r.d., albowiem w dacie orzekania nie na tej podstawie marszałek województwa opierał swoją kompetencję do orzekania w przedmiocie unieważnienia egzaminu.

W odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i mającej miejsce zmiany stanu prawnego między datą zdawania przez stronę egzaminu i orzekania w przedmiocie nieważności egzaminu, nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem ustalono wszystkie relewantne dla sprawy okoliczności. Rzeczywisty stan zdrowia strony w chwili zdawania egzaminu nie mógł być przedmiotem ustaleń, albowiem to nie wadliwość jego oceny, lecz wadliwość samego zaświadczenia, jako sporządzonego w warunkach naruszenia prawa, stanowi o przyczynie unieważnienia egzaminu. Nie zachodziła też podstawa do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, skoro obowiązujące w dacie orzekania przepisy przewidują kompetencję do unieważnienia egzaminu, któremu poddano osobę nieposiadającą orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, zaś w dacie składania egzaminu skarżąca winna przed przystąpieniem do niego spełniać wymóg uzyskania takiego orzeczenia lekarskiego.

Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że winno to być orzeczenie wydane legalnie, a nie z naruszeniem prawa, za które wydający je lekarz został następnie skazany wyrokiem sądu karnego. Skoro nie zaistniały podstawy do przyjęcia, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego, to Sąd I instancji oddalając skargę, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.