Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2407/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. J. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia 8 września 2011 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 26 lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
W motywach uzasadnienia organ podał, że R. J. pełnił zawodową służbę wojskową do 1999 r. Wskazał, że dnia 1 lutego 1999 r. żołnierz wypowiedział stosunek służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej uwzględniając ten fakt, decyzją nr [...] z dnia 10 marca 1999 r., zwolnił R. J. z zawodowej służby wojskowej. Powyższa decyzja (zwolnieniowa) została utrzymana przez organ w mocy decyzją nr [...] z dnia 14 maja 1999 r.
Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 maja 1999 r. nr [...] organ podkreślił, że wniosek z dnia 2 czerwca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji zwolnieniowej jest kolejnym wnioskiem R. J.w tej samej sprawie.
Wyjaśnił, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji zwolnieniowej – to jest decyzji z dnia 14 maja 1999 r. nr [...] - została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 3 października 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 14 czerwca 2007 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 14 maja 1999 r., w przedmiocie utrzymania w mocy zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy kadrowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Organ wskazał, że przedmiotowa sprawa została też rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Wa 2041/07, którym to wyrokiem oddalono skargę R. J.na wspomnianą decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 3 października 2007 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu oficera z zawodowej służby wojskowej.
Wyjaśnił również, że zgodnie z treścią art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osadzonej.
Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), to moc prawna prawomocnego orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 170 wspomnianej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie również inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o unieważnienie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 maja 1999 r. nr [...] (decyzji zwolnieniowej) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżący podniósł, że w sprawie zaszły nowe okoliczności, albowiem wydane zostały wyroki sądowe w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 87/09 i I OSK 1728/09. Skarżący podkreślił, że zasada res iudicata nie powinna mieć zastosowania do decyzji dotkniętej nieważnością. Przedstawiając stan faktyczny sprawy skarżący wskazał, że w 1999 r. wycofał swoje wypowiedzenie (prośbę) o zwolnienie go ze służby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że z treści wyroku WSA z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2041/07 jednoznacznie wynika, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zakończyła się tożsama sprawa R.J.w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Okoliczność powyższa oznacza powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) – art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Sąd wyjaśnił, iż powaga rzeczy osądzonej wyklucza możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Zamyka drogę do ponownego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie pomiędzy tymi samymi stronami. Wskazał przy tym, iż prawomocny wyrok, stosownie do treści art. 170 P.p.s.a., wiąże strony, sąd i inne organy.
W uzasadnieniu wyroku w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Wa 2041/07, tożsamej z niniejszą sprawą, Sąd wskazał i wyjaśnił skarżącemu, że "skarżący we wniosku z dnia 30 kwietnia 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 maja 1999 r. nr [...], wskazując na fakt, że organ wojskowy wydając ową decyzję rażąco naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych oraz Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych RP.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt II SA 1268/99, oddalił skargę właśnie na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 maja 1999 r. nr [...]. Zatem skoro co do powyższych kwestii i o tą samą konkretną sytuację faktyczną rozstrzygnięto już prawomocnym wyrokiem sądowym, to żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy organ jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym i winno skutkować odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Innymi słowy mówiąc, rozstrzyganie przez organ po raz kolejny tej samej kwestii, byłoby niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu i destabilizowałoby ład oraz porządek prawny, ustalony prawomocnym orzeczeniem Sądu.
Wskazać bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wskazaną już wyżej sprawę, badał nie tylko zarzuty przedstawione przez skarżącego, lecz z urzędu badał decyzję pod kątem wystąpienia w niej wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. badał, czy w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności badanej decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji, organ zasadnie w oparciu o art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 14 maja 1999 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. J., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego tj.
1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącego, w szczególności dotyczącego tego, iż w sprawie powstały nowe okoliczności w postaci wydania przez WSA w Warszawie postanowienia z dnia 8 października 2009 r.(II SAB/Wa 87/90) oraz wydania przez NSA postanowienia z dnia 12 stycznia 2010 r. (I OSK 1728/09), zgodnie z którymi NSA wskazał, iż organ nie miał obowiązku wydania decyzji, gdyż nie istnieje przepis prawa, który by go do tego obligował, a skoro tak, to objęta wnioskiem decyzja została wydana bez podstawy prawnej;
2) art. 171 w zw. z art. 170 P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu jakoby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 2041/07) wywoływał skutek powagi rzeczy osądzonej, podczas gdy w/w wyrok, co oczywiste nie mógł dotyczyć okoliczności faktycznych i prawnych o których mowa we wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2011 r., a które wynikają z rozstrzygnięć NSA wydanych dopiero w dniu 8 października 2009 r. oraz w dniu 12 stycznia 2010 r., bowiem powagę rzeczy osądzonej miało tylko to co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia;
3) art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez niezawarcie w nim dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, brak wskazania przez Sąd rzekomych orzeczeń, na których oparł swój wyrok, - powyższe uchybienia w zakresie uzasadnienia wyroku uniemożliwiają jego kontrolę instancyjną i zbadanie na jakiej podstawie Sąd oddalił skargę.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd, a wcześniej organ administracji w decyzji, w ogóle nie rozważył kwestii podnoszonej przez skarżącego, a mianowicie wydania prawomocnych orzeczeń WSA i NSA, w których Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ nie miał obowiązku wydania decyzji gdyż nie istnieją przepis prawa, który by go do tego obligował, a skoro tak to objęta wnioskiem decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku nie sposób się dopatrzyć, co stanowi uchybienie w zakresie rozpoznania skargi.
Skarżący powoływał się także na wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981 r. (SA 109/81) w którym NSA orzekł, iż "decyzja administracyjna wydana w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, której podstawami stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 Ppsa, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (s. 36 uzasadnienia). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza natomiast, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa skarga kasacyjna uzasadnia nieodniesieniem się przez Sąd I instancji do podnoszonej przez skarżącego kwestii wydania przez WSA w Warszawie postanowienia z dnia 8 października 2008r.(II SAB/Wa 87/90) oraz postanowienia NSA z dnia 12 stycznia 2010r (I OSK 1728/09). W ocenie skarżącego powyższe orzeczenia wskazują na to, że decyzja o stwierdzenie nieważności której wnioskował została wydana bez podstawy prawnej. Oceniając tak postawiony zarzut, należy stwierdzić, że przepis art. 134 § 1 Ppsa nie może zostać naruszony w sposób opisany w jego uzasadnieniu.
Ponadto dokonana przez skarżącego ocena wpływu powołanych wyżej postanowień na wynik niniejszej sprawy jest wadliwa. Trzeba przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 87/09 odrzucił skargę R. J. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 marca 1999 r. o wyrażenie zgody na wycofanie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 marca 1999 r., ponieważ przepisy prawa nie nakładały na organ obowiązku wydania odrębnego aktu w przedmiocie takiego wniosku. Powołując się na § 131 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38 ze zm.), Sąd uznał, że wycofanie wypowiedzenia mogło nastąpić na pisemny wniosek, za zgodą drugiej strony, do której zostało skierowane, jednakże forma i sposób wyrażenia takiej zgody nie została prawnie uregulowana.
Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 8 października 2009r. stwierdzając, iż Sąd I instancji w pełni prawidłowo stwierdził, że na organie nie spoczywał obowiązek prawny wydania aktu lub podjęcia czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Ppsa, a skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 tej ustawy. Opisane orzeczenie odnosi się do przedmiotowo innej sprawy, niż sprawa której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Pierwsza dotyczyła bezczynności organu w zakresie wyrażenia zgody na wycofanie wypowiedzenia stosunku służbowego (tu Sąd powiedział, że organ nie miał obowiązku wydania decyzji, aktu lub podjęcia innej czynności). Sprawa aktualnie rozpoznawana dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i powoływanie się przez skarżącego na opisane wyżej postanowienia wydane w innej sprawie jest nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też art.171 w zw. z art. 170 Ppsa.
Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu wyraża się w tym, że także inne Sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia Sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 Ppsa w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012r. II FSK 805/12 LEX nr 1137669).
Oddalenie skargi na określoną decyzję, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem, zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012r.I OSK 224/12 LEX nr 1264692).
W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., stwierdzono że, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., OPS 6/09, ONSA WSA 2010, nr 2, poz. 18, z glosą krytyczną T. Wosia, PPP 2010, nr 9, s. 86–96).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na wyrok tego samego Sądu z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2041/07, z którego jednoznacznie wynika, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zakończyła się tożsama sprawa R.J. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej.
W uzasadnieniu wyroku w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Wa 2041/07, tożsamej z niniejszą sprawą, Sąd wskazał i wyjaśnił skarżącemu, że "skarżący we wniosku z dnia 30 kwietnia 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 maja 1999 r. nr [...], wskazując na fakt, że organ wojskowy wydając ową decyzję rażąco naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych oraz Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych RP. Wniosek został złożony w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 1999r. II SA 1268/99 oddalił skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 maja 1999r. nr. [...]. Kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby (inicjujący niniejszą sprawę) został złożony w dniu 2 czerwca 2011r.(data wpływu to dzień 8 czerwca 2011r.).
Jak wynika z jego treści skarżący złożył wniosek w związku ze wznowieniem postępowania administracyjnego. Podobnie jak poprzednio w uzasadnieniu wniosku powołał się na art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Oznacza to, że obecnie rozpoznawana sprawa, została już prawomocnie rozstrzygnięta, co Sąd I instancji prawidłowo ocenił i uzasadnił w zaskarżonym wyroku. Powoływane przez skarżącego orzeczenia sądów obu instancji w sprawie II SAB/Wa 87/09 i I OSK 1728/09, z uwagi na odmienny przedmiot tej sprawy pozostają bez żadnego wpływu na ocenę prawną dokonaną zaskarżonym wyrokiem.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.