Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 309/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W. i J. D. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych położonych w obrębie ewidencyjnym C., w gminie C., oznaczonych jako działka numer [...] o pow. 0,0622 ha, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...], oraz działka numer [...] o pow. 0,0821 ha, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w prawo własności nieruchomości. Dodatkowo wystąpili o udzielenie bonifikaty od należnej opłaty z tytułu tego przekształcenia.
Starosta C. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 1, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wskazanych działek w prawo własności, ustalając opłatę za przekształcenie przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 90% w odniesieniu do działki nr [...], na podstawie § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dz. Urz.Woj.[...] z 2013 r. poz. [...]), a w odniesieniu do działki [...] – bez zastosowania bonifikaty.
Starosta C. ustalił, że właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych. Ustalił też, że w wymaganym okresie wnioskodawcy byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem, mają zatem uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Organ wskazał również na przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...] Wojewody, na podstawie którego ustalił bonifikatę od opłaty, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wykorzystywanymi wyłącznie na cele mieszkaniowe, o ile spełnione zostały łącznie warunki, że budynki zostały ujawnione w księdze wieczystej i nieruchomości gruntowe wykorzystywane są w całości na cele mieszkaniowe, przy czym wysokość bonifikaty wynosi 90% i może być ona udzielona jeżeli użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia.
Organ ustalił, że budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [...] w C. jest ujawniony w Dziale I-O księgi wieczystej numer [...] prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w C.. Z uwagi na to, że poza budynkiem mieszkalnym na działce posadowiona jest jeszcze część budynku garażowego służącego mieszkańcom tej nieruchomości, organ uznał, że nieruchomość gruntowa wykorzystywana jest w całości na cele mieszkaniowe. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. w piśmie z dnia 20 listopada 2013 r. poinformowała, że użytkownicy wieczyści nie zalegają z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych związanymi z ww. nieruchomościami.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. z siedzibą w P., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 4 ust. 7 pkt. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. W ocenie strony, ww. zarządzenie Wojewody P. nie ma zastosowania do nieruchomości znajdujących się w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych. Dotyczy ono jedynie nieruchomości zarządzanych przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu.
Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda uznał, że wnioskodawcy spełnili wszystkie przesłanki ustawowe do tego, ażeby przysługujące im prawo użytkowania wieczystego wskazanych działek przekształcić na podstawie ustawy w prawo własności, a opłatę z tytułu przekształcenia ustalić w odniesieniu do działki nr [...] przy zastosowaniu bonifikaty wynikającej z zarządzenia Wojewody. Organ przywołał treść art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i wyjaśnił, że na podstawie tego przepisu oraz art. 4 ust. 11a ustawy, Wojewoda P. wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku. Na podstawie § 2 pkt 1, § 3 i § 4 ww. zarządzenia, Starosta C. ustalił w niniejszej sprawie bonifikatę w wysokości 90% od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka numer [...] - stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Wojewoda podkreślił przy tym, że kompetencje starosty do udzielania bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, będących w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych wynikają z art. 3 ustawy. Skoro w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wymienione w ww. zarządzeniu przesłanki do zastosowania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...], Starosta C. miał obowiązek taką bonifikatę zastosować oraz odmówić jej udzielenia w stosunku do działki nr [...], która zabudowana jest budynkiem o funkcji niemieszkalnej.
Skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody P. wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w W., zaskarżając ją w części odnoszącej się do uprawnienia Wojewody P. do ustalania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W skardze powielono zarzuty i argumentację przedstawione w złożonym wcześniej odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że zarówno art. 4 ust. 7 ustawy przekształceniowej jak i § 2 zarządzenia Wojewody P. dotyczą wszystkich nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, bez względu na to, jaki podmiot wykonuje nadzór właścicielski w stosunku do tych nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu, iż przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy daje staroście kompetencję do orzekania o bonifikacie od opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego każdej nieruchomości Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Nadto - wraz z przepisem art. 4 ust. 11a ustawy - przesądza o tym, że warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, określone muszą zostać w zarządzeniu wojewody. Żadnych wyjątków w tym zakresie ustawa nie wprowadza. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że do nieruchomości, której dotyczył wniosek uczestników postępowania, znajduje zastosowanie przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie - stanowiące postawę zaskarżonej decyzji - przepisy § 2 pkt 2, § 3 i § 4 zarządzenia nr [...].
W sprawie jest przy tym bezsporne, że wymogi uzyskania bonifikaty w wysokości 90% wynikające z ww. przepisów zarządzenia nr [...] zostały spełnione jedynie w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ponieważ nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wykorzystywanym wyłącznie na cele mieszkaniowe, a ponadto w części budynkiem garażowym służącym mieszkańcom tej nieruchomości. Użytkownicy wieczyści nie zalegali, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia.
Sąd uznał przy tym, że organ prawidłowo orzekł o obowiązku uiszczenia opłaty na rachunek Agencji, która wykonuje władztwo Skarbu Państwa i z tego tytułu ma przymiot strony w tych sprawach. Z tych względów uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła Agencja Nieruchomości Rolnych w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 pkt 2 zarządzenia Wojewody P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wyprowadzenie normy przyznającej staroście kompetencje do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Skarżąca kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wskazała, że starosta nie jest jedynym organem reprezentującym Skarb Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Wyjątkiem takim, wynikającym z ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jest Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 12 ust. 1 tej ustawy), który powierzono w zagospodarowanie Agencji Nieruchomości Rolnych. Grunty pozostające w ZWRSP wyłączone są więc z zasobu, którym gospodaruje starosta. Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje prawo wydawania decyzji administracyjnych jedynie w przypadku, kiedy przepisy szczególne tak stanowią. W wykonaniu żądania przysługującego użytkownikom wieczystym, o którym mowa w art. 1 ustawy o przekształceniu, ustawodawca dał kompetencje staroście do wydania decyzji administracyjnej w zakresie przekształcenia, również w stosunku do gruntów w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Nie jest to jednak jednoznaczne z przekazaniem kompetencji wojewodzie do ustalania warunków udzielenia bonifikat od opłaty za przekształcenie w stosunku do tych gruntów. Starosta w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie działa w interesie Skarbu Państwa, ale w granicach kompetencji wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, interpretacja przepisu art. 4 ust. 1 ustawy dokonana przez Sąd I instancji, że starosta jako organ prowadzący postępowanie w zakresie przekształcenia, może udzielić bonifikaty od każdej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest zbyt daleko posunięta. Ustawodawca jedynie odsyła do przepisu, w którym mowa jest o opłacie, które to odesłanie zastosowane zostało w celu osiągnięcia skrótowości tekstu.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, z dniem przejścia nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach określonych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Wojewoda utracił uprawnienia do rozporządzania nieruchomościami Skarbu Państwa, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda stanowi akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Z ustawy o przekształceniu nie sposób wywieść upoważnienia wojewody do stanowienia o wysokości i warunkach udzielania bonifikat w stosunku do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja prowadzi własną politykę w stosunku do gruntów ZWRSP i ma prawo decydować o sposobie zarządzania nimi.
Potwierdza to wyrok z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I CSK 741/2012, w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że uregulowanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów objętych działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest oparte o te same zasady. Zarządzenie Wojewody Nr [...] ma więc zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Agencja. Starosta może więc, na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, udzielić bonifikaty jedynie w stosunku do w/w gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza przede wszystkim, że nie kwestionuje ustalonego dotąd stanu faktycznego, który jest więc przesądzony i na jego podstawie przedstawione w niej zarzuty muszą być badane. Był on zresztą bezsporny. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest jednak chybiony. Przepis ten wyraźnie stanowi o uprawnieniu organu właściwego do wydania decyzji do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody. Jest on jasny, oczywisty już na gruncie językowym, toteż nie wymaga dokonywania wykładni w drodze innych metod (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, publ.
CBOSA). W powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika z niego, iż organem właściwym do wydania decyzji w tej materii jest w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa starosta, nadto, że może on udzielić bonifikaty od opłaty w odniesieniu do takich nieruchomości na podstawie zarządzenia wojewody. Brak jest szczególniej regulacji prawnej, która pozwalałaby na konkluzję, iż w tym zakresie właściwe są jeszcze inne organy. Nawet skarżąca kasacyjnie nie podaje, z jakich to przepisów miałoby konkretnie i wprost wynikać jej uprawnienie do wydawania decyzji w tym przedmiocie i zarządzenia. Przepis ten nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia kategorii nieruchomości Skarbu Państwa nim objętych. Przy czym ewentualny brak bonifikaty (bądź jej inna wielkość) w razie przekształcenia użytkowania wieczystego służącego do nieruchomości zarządzanych przez Agencję stanowiłby o niedopuszczalnej nierówności podmiotów uprawnionych do przekształcenia.
W tym kontekście sformułowanie zawarte w zarządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], wskazane w końcowym fragmencie skargi kasacyjnej, nie może być powodem dla takiego twierdzenia, niezależnie do tego, że nie dotyczy tej sprawy. Niemniej jednak, oceniając sporną regulację prawną na tle innych, w szczególności podniesionych w kasacji, należy zwrócić uwagę, iż wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powierzenie Agencji wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia wchodzącego w skład wspomnianego Zasobu, a nawet wykonywanie ich we własnym imieniu (ust. 2 tego przepisu), nie mogą przesądzać o takim uprawnieniu. Podobnie rzecz się ma z kwestią prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej (art. 20 ust. 1 i 3 tej ustawy). Agencja jest bowiem jednym z organów Państwa, mającym konkretne kompetencje, wśród których nie mieszczą się te objęte niniejszym postępowaniem.
Powierzone jej mienie nadal jest mieniem Skarbu Państwa podlegającym ogólnym regulacjom, w tym, w odpowiednim zakresie, działaniom starostów. Przepisy te nie wykluczają ich stosowania na gruncie ustawy w odniesieniu do mienia powierzonego Agencji. Agencja jest wyposażona w szereg, "silnych" nota bene uprawnień, lecz nie przyznano jej takich, jakie eksponuje w tej sprawie. Te atrybuty są tylko atrybutami w sferze dominium, a nie imperium. Natomiast kompetencja do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, jak też dokonywania czynności na tym gruncie, nie może być dorozumiana, nie można jej domniemywać, a musi wynikać z pozytywnego przepisu prawa. Takiego uprawnienia w odniesieniu do materii niniejszego postępowania brak.
W konsekwencji czego potwierdził się wynik językowej interpretacji wskazanego wyżej przepisu. Analogiczne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1822/14, 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2213/14 (publ. jw.), i należy je podzielić.
Z tej przyczyny skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.
- - ---------------------- 8