Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3038/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 342/15 oddalił skargę A. S. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta Dobczyce z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie sprzedaży niezabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Dobczyce.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta Dobczyce:

1. - w § 1 przeznaczył do sprzedaży w formie bezprzetargowej, niezabudowaną nieruchomość położoną w Dobczycach, oznaczoną działką nr [...] o powierzchni [...]ha, dla której Sąd Rejonowy w Myślenicach Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Dobczycach prowadzi księgę wieczystą [...], celem poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, oznaczonej działkami nr [...], [...];
2. - w § 2 pkt 1 ustalił cenę sprzedaży powyższej nieruchomości na kwotę 230.000 zł netto;
3. - w § 2 pkt 2 stwierdził, że sprzedaż nieruchomości podlega opodatkowaniu podatkiem VAT zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177 poz.1054 ze zm.), ze stawką procentową obowiązującą w dniu powstania obowiązku podatkowego.

Powyższe zarządzenie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S., zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:
2. a) art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 poz. 518) poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na zarządzenie sprzedaży nieruchomości bez podstawy faktycznej określonej w powołanym przepisie;
3. b) art. 67 ust. 1, art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez zarządzenie sprzedaży nieruchomości za cenę niższa niż jej faktyczna wartość tj. 230.000 zł w oparciu o m.in. zaniżoną wartość rynkową ujętą w operacie szacunkowym z dnia 17 października 2014 r.;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 10 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów zebranych w sprawie, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że nieruchomość ma związek funkcjonalny tylko z nieruchomością przyległą oznaczoną działkami nr [...], [...] i nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość z uwagi na swoją szerokość, wynikającą z przepisów prawa linię zabudowy oraz brak możliwości włączenia komunikacyjnego do ul. [...] i ul. [...].

Na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. skarżąca oświadczyła, że swojego interesu prawnego w sprawie upatruje w tym, że przedmiotową działkę chciała zakupić i wnieść ją tytułem aportu do spółki kapitałowej. Wyjaśniła, że spółka nie powstała, ponieważ sensem jej istnienia było m.in. to, żeby podmioty tworzące spółkę wniosły do niej określone udziały i aporty, takim aportem z jej strony miała być przedmiotowa działka. Ponadto podała, że nie jest właścicielką żadnej nieruchomości położonej ani w sąsiedztwie przedmiotowej miejscowości, ani w tej miejscowości, natomiast mieszka tam jej rodzina.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że rozpoznawana sprawa należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, a więc podlega kognicji sądu administracyjnego.

Ponadto, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd I instancji wskazał, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny powinien rozstrzygnąć czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, a jedynie interes faktyczny, tym samym brak po stronie skarżącej legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Skarżąca wskazuje jedynie ogólnie, że od jakiegoś czasu zainteresowana była kupnem nieruchomości za cenę "potencjalnie wyższą" i przystąpieniem do przetargu na nabycie nieruchomości. Jednocześnie poddaje w wątpliwość cenę nieruchomości i tryb bezprzetargowy, jaki wybrano, bowiem nieruchomość może być zagospodarowana odrębnie. Jedynie potencjalne zainteresowanie skarżącej nieruchomością nie stanowi o interesie prawnym, ani nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. S., zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i – co za tym idzie – niewłaściwe zastosowanie w sprawie:
2. a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 38 ust. 2, art. 28 ust. 1 i 2, art. 8 i art. 12 powołanej ustawy oraz w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta Dobczyce z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sytuacji, gdy interes prawny skarżącej jest konkretny, aktualny i realny i został wykazany w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a polegający na tym, że skarżąca jest adresatem ogłoszenia o przetargu, w którym powinna była być zbyta przedmiotowa nieruchomość, a którego ogłoszenia i przeprowadzenia organ zaniechał;
3. 2) naruszenie przepisów postępowania:
4. a) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie związania sądu granicami skargi i jej treścią i nieorzeczenie w granicach sprawy, podczas gdy sąd nie jest związany ww.;
5. b) art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podczas gdy z uzasadnienia skargi i okoliczności podniesionych na rozprawie i w dalszym piśmie procesowym skarżącej wynika, że posiadała ona konkretny, aktualny i realny interes prawny we wniesieniu skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy i Miasta Dobczyce wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty naruszenia art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do badania zasadności skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zważyć, iż podstawę zaskarżenia zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta Dobczyce z dnia [...] października 2014r. stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącej.

Przepis ten określa dwie przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną. Przesłanki te to: istnienie w sprawie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę oraz naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby można było uznać, że skargę wniósł podmiot mający legitymację do jej wniesienia.

Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, z którego wynika norma przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z tej to normy powinien wywodzić się interes prawny.

Drugim wymogiem materialnym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Występujący ze skargą musi wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego wyrażą się w ograniczeniem sytuacji prawnej lub uszczupleniem uprawnienia. Inaczej mówiąc musi negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie przesłanek określonych art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wykazała.

Skarżącą kasacyjnie nie łączy z Gminą i Miastem Dobczyce żaden stosunek administracyjnoprawny, który wynikał by z nakazu prawa administracyjnego. Skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który nakazywałby zawarcie umowy kupna – sprzedaży przedmiotowej działki, to jest normy, która na gruncie administracyjnym miałaby dawać skarżącej ochronę praw. Brak normy administracyjnego prawa materialnego, z którego miałaby wynikać ochrona praw skarżącej powoduje, że nie ma ona interesu prawnego. Skoro skarżąca nie ma interesu prawnego to tym samym nie można mówić o jego naruszeniu. Skarżącą ma interes, który można określić jako faktyczny.

Skoro nie zostały spełnione przesłanki materialne z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymujące do wniesienia skargi to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie skargę oddalił.

Brak legitymacji skargowej sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).