Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1095/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zaliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Raportem z dnia [...] listopada 2011 r., P. M. zwrócił się do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie o wliczenie okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym brata – W. M., od 12 maja 1988 r. do 9 czerwca 1991 r. i od 6 czerwca 1992 r. do 30 września 1993 r., do pracowniczego stażu pracy. Do wniosku załączył zeznania świadków potwierdzających, że wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym swojego brata. Ponadto przedstawił pismo z Urzędu Gminy w Rz. z 18 stycznia 2012 r., z którego wynika, iż urząd ten nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym oraz zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały w miejscowości Rz. 16, w okresie od 15 lipca 1971 r. do dnia 30 grudnia 2003 r., jak również zaświadczenie Starosty Powiatowego w Makowie Mazowieckim nr [...] o własności gruntów rolnych.
Komendant Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), rozkazem personalnym z [...] lutego 2012 r., nr [...], odmówił przyznania P. M. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 12 maja 1988 r. do 9 czerwca 1991 r. i od 6 czerwca 1992 r. do 30 września 1993 r. Komendant ustalił, że od 1985 r. do 1991 r. wnioskodawca uczestniczył w zajęciach szkolnych w Technikum Mechanicznym w R., co wiązało się z koniecznością dojazdów z miejscowości Rz. (około 13 km w jedną stronę).
Trwające 7-8 godzin zajęcia lekcyjne połączone z dojazdami do i ze szkoły oraz konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, zdaniem organu, nie pozwalały na wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie brata. W okresie tym wnioskodawca mógł wykonywać prace, które stanowiły jedynie pomoc doraźną. Należy zaś rozróżnić stałą pracę w gospodarstwie rolnym od doraźnej pomocy rolnikowi. Praca w gospodarstwie rolnym, która może stanowić przesłankę do zaliczenia okresu jej wykonywania do stażu pracy musi mieć charakter stały.
W odwołaniu P. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości i zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym brata do pracowniczego stażu pracy. Zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez interpretowanie na niekorzyść obywatela, w sytuacji, w której ustawodawca nie dość precyzyjnie zdefiniował pojęcie "domownika" w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zarzucił naruszenie art. 6 pkt 2 c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędną i dowolną wykładnię pojęcia "domownika" w aspekcie stałego świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym. Nadto, podniósł naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., poprzez złamanie zasad uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady swobodnej oceny materiału dowodowego i zasady równości wobec prawa.
Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym nr [...], z 13 kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Wyjaśnił, że zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Wskazał, że unormowania te stanowią przepisy odrębne w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, zgodnie z którym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od której zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.
Przytoczył art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, według którego, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaznaczył, że pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w tym zakresie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Organ odwoławczy uznał, że praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania.
Zatem do oceny stanu faktycznego, mającego miejsce w okresie od 12 maja 1988 r. do 9 czerwca 1991 r. oraz od 6 czerwca 1992 r. do 30 września 1993 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przez określenie "domownik" należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania.
Z kolei, zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., "domownikiem" jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na wniosek zainteresowanej osoby, właściwy urząd gminy, zgodnie z art. 1, jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 tej ustawy, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie.
Natomiast z art. 3 ust. 3 ustawy wynika, że w przypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Organ wskazał, iż wobec braku stosownego zaświadczenia z Urzędu Gminy, należało oprzeć się na przedstawionych przez P. M. zeznaniach świadków. Organ podał też, że przedstawione w sprawie zeznania świadków powinny być na tyle wiarygodne, aby można je było potraktować jako równoważne w zakresie wartości dowodowej z informacjami zawartymi w świadectwie służby czy świadectwami pracy. Ocena przedstawionych dokumentów należy bowiem każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu danego okresu do pracowniczego stażu pracy.
Organ przytoczył zeznania świadków, którzy zgodnie stwierdzili, że P. M. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym brata W. M., w okresie od 27 czerwca 1987 r. do 9 czerwca 1991 r. oraz od 6 czerwca 1991 r. do 30 września 1993 r., w charakterze domownika. Podali, że praca wiązała się z koniecznością wykonywania prac polowych, jak też polegała na doglądaniu inwentarza żywego. Zaznaczyli, że praca w gospodarstwie brata "świadczona była praktycznie codziennie", natomiast jedyne ograniczenie stanowił fakt uczęszczania przez P. M. do szkoły. Świadkowie zeznali, że P. M. pomagał w gospodarstwie "przed udaniem się do szkoły" albo "po codziennym powrocie ze szkoły, po kilka godzin dziennie" (4 do 5 godzin dziennie), zaś w czasie wakacji, ferii i w dni wolne od szkoły świadczył pracę w pełnym wymiarze godzin. Nie wiedzieli natomiast, czy z tytułu tej pracy był on ubezpieczony.
W ocenie organu, zeznania świadków nie mogą zostać uznane za wiarygodny dowód potwierdzający świadczenie przez P. M. od 27 czerwca 1987 r. do 9 czerwca 1991 r. oraz od 6 czerwca 1992 r. do 30 września 1993 r. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zdaniem organu, zeznania te pozostają w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami, znajdującymi się w aktach osobowych policjanta. Organ zauważył, że z zaświadczenia ze Starostwa Powiatowego w Makowie Mazowieckim wynika, że brat P. M. gospodarstwo rolne o powierzchni 14,4800 ha położone we wsi Rz. posiadał od dnia 12 maja 1988 r., a zatem P. M. nie mógł w nim wykonywać prac w charakterze domownika od początku okresu wskazanego przez świadków, tj. od 27 czerwca 1987 r. do 11 maja 1988 r. Ponadto okres wskazany przez świadków nie koreluje z treścią sprostowania z dnia 29 grudnia 2011 r. złożonego przez stronę do raportu z dnia 28 listopada 2011 r. Ponadto organ stwierdził, że praca w gospodarstwie rolnym brata nie była wykonywana w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym.
Ocenę tę oparł na zamieszkaniu wnioskodawcy w miejscowości Rz. i bycia, w latach 1986 – 1991, uczniem Technikum Mechanicznego w R.. W rezultacie uczestniczył w zajęciach szkolnych, trwających przeciętnie 5-8 godzin lekcyjnych, co wymagało dodatkowo dojazdów do i ze szkoły. Koniecznym było także poświęcanie przez wymienionego czasu na domowe przygotowanie się do zajęć szkolnych. Zdaniem organu, jest mało prawdopodobne, aby P. M., wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych, co było wówczas jego głównym zadaniem i celem, miał możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w pełnym wymiarze, jak twierdzą świadkowie.
Organ podkreślił jednocześnie, że w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, znajdującej się w aktach osobowych, skarżący nie przedstawił żadnej informacji o prowadzeniu przez brata gospodarstwa rolnego, jak też o swojej ówczesnej pracy w tym gospodarstwie. Wskazał natomiast, że miejscem pracy brata była Szkoła Podstawowa w Rz., w charakterze kierowcy oraz oświadczył w swoim życiorysie, że w tej chwili nie ma pracy. Za bardziej prawdopodobne organ uznał, że P. M. świadczył w gospodarstwie rolnym brata we wskazanym okresie jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od członków rodziny rolnika. Doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, czy praca w czasie ferii lub wakacji, nie może zostać uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. M. kwestionując zaskarżoną decyzję, zarzucił organowi błędną interpretację pojęcia domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym, sformułowaną w przepisie art. 6 pkt 2 c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz naruszenie art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 8 K.p.a. poprzez nierespektowanie przez organ administracji publicznej zasady równości obywateli wobec prawa. Zarzucił również naruszenie art. 10 i art. 80 K.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz całkowitą dowolność w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzucił też naruszenie art. 77 i art. 15 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ograniczenie się przy rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy wyłącznie do kontroli formalnej decyzji organu I instancji, a nie zasadności merytorycznej odwołania.
W uzasadnieniu podkreślił, że organ w sposób dowolny uznał, że jego praca w gospodarstwie rolnym brata miała charakter doraźny ze względu na pobieranie przez niego nauki. Zarzucił, że odległość do szkoły wynosiła 8 km od gospodarstwa brata, nie zaś 13 km, jak podał organ. Skarżący zarzucił również, że organ nie wystąpił do dyrektora szkoły, ażeby ustalić ilości godzin lekcyjnych w tygodniu, które spędzał w szkole. Przypomniał zarzut podniesiony w odwołaniu, do którego to zarzutu organ odwoławczy nie odniósł się, że w okresie 2007-2010 Komendant Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, w postępowaniach administracyjnych wszczynanych na wniosek policjantów, przy tych samych stanach faktycznych, wydawał zawsze decyzje pozytywne.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia 7 lutego 2012 r. powinny zostać one wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe.
Sad pierwszej instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując, że zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.), zgodnie z którym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.
W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. P. M. wskazał, że pracę w gospodarstwie rolnym brata w charakterze domownika wykonywał w okresach od 12 maja 1988 r. do 9 czerwca 1991 r. oraz od dnia 6 czerwca 1992 r. do 30 września 1993 r. Zastosowanie znajdują zatem przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), a następnie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.).
Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez określenie domownika należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie stanowiła ich główne źródło utrzymania. Z kolei, w myśl art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
Sad stwierdził dalej, że organ był związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zobligowany był do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Musiał też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Za istotną Sąd uznał ocenę, czy uzasadnienie zaskarżonego rozkazu spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Według Sądu, pierwsza część zdania zacytowanej normy prawnej wskazuje więc na to, że ustalenie stanu faktycznego, winno nastąpić w sposób stanowczy.
Organ, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego, winien przedstawić, w uzasadnieniu decyzji, stan faktyczny, jaki wyłonił się w wyniku dokonania powyższych czynności. Ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego. Skoro bowiem ustawodawca w art. 107 § 3 K.p.a. posłużył się sformułowaniem "fakty, które organ uznał za udowodnione", to nie może budzić wątpliwości, iż intencją prawodawcy było nałożenie na organ obowiązku ustalenia konkretnych faktów, a nie jedynie założeń czy przypuszczeń.
W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego rozkazu nie spełnia ww. kryteriów. Nie zawiera przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ, badając problematykę łączenia przez stronę obowiązków uczenia się w Technikum Mechanicznym w R. z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym brata, w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił w sposób stanowczy, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Stwierdził jedynie, iż łączenie powyższych obowiązków jest "mało prawdopodobne", oraz, iż "bardziej prawdopodobne" jest świadczenie przez skarżącego jedynie doraźnej pomocy w gospodarstwie rolnym brata.
Według Sądu pierwszej instancji, posłużenie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu pojęciami nieostrymi, nie może być uznane jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Treść omawianego uzasadnienia zawiera bowiem jedynie przypuszczenia organu co do faktów. To zaś nie jest równoznaczne z ustaleniem faktów, który to obowiązek spoczywa na organie zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę na to, że organ powinien dokonać oceny pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jego brata przy uwzględnieniu jego wielkości gospodarstwa i zakresu niezbędnych prac. Za istotne Sąd uznał, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się.
Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje, zdaniem Sądu pierwszej instancji, już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. Nieodzowne jest sięgnięcie do specjalnego znaczenia roli domownika w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy.
Sąd zgodził się z organem, że zeznania świadków nie mogą zostać w pełni uznane za wiarygodne, jako dowód potwierdzający świadczenie przez skarżącego od 27 czerwca 1987 r. do 9 czerwca 1991 r. oraz od 6 czerwca 1992 r. do 30 września 1993 r. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, co do daty rozpoczęcia świadczenie pracy. Świadkowie ci bowiem wskazywali jako datę rozpoczęcia świadczenia pracy przez P. M. w gospodarstwie rolnym brata w charakterze domownika datę wcześniejszą, tj. od 27 czerwca 1987 r. Sąd wskazał, że ta nieścisłość dotyczy okresu, którego skarżący nie domagał od organu do wliczenia do pracowniczego stażu pracy. Przyjął, że pomyłka świadków jedynie w zakresie daty początkowej tego okresu, który i tak nie był objęty wnioskiem skarżącego, nie może pozbawiać wiarygodności tych zeznań w całości.
Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że organ będzie zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kategoryczny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Nie podważając prawa organu do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, Sąd wskazał, że organ musi to uczynić w sposób przekonujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona.
Sąd uznał, iż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżone akty na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a..
Skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji zastępowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości.
Zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba, która stale pobierała naukę w szkole średniej mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym,
- II. naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. M.. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).
Procesowa podstawa kasacji nie zawiera uzasadnionych zarzutów. W podstawie tej wnoszący kasację organ powołał jedynie naruszone, jego zdaniem, przepisy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz podniósł, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazał sposobu naruszenia. Opis uchybienia znalazł się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakkolwiek nie sposób nie zauważyć, że jest on lakoniczny, zwłaszcza wobec przytoczenia obszernego, liczącego ponad trzy strony fragmentu uzasadniania zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu wnoszącego kasację, organ nie dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, posługiwanie się w trakcie oceny materiału dowodowego, w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, kategorią prawdopodobieństwa, stanowiło naruszenie art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Z przepisów tych wynika wprost, że okoliczność istotna z punktu widzenia prawa materialnego ma być udowodniona. Prawdopodobieństwo jest dopuszczone w sytuacji wyraźnie w przepisie Kodeksu wskazanej (art. 58 § 1 K.p.a.). Metoda ustalenia okoliczności faktycznej w oparciu o prawdopodobieństwo doprowadziła w efekcie do braku jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego. W związku z uzasadnieniem skargi kasacyjnej należy jeszcze skonstatować, że czym innym jest ocena wiarygodności dowodów, a czym innym wymóg jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego.
Nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba, która stale pobierała naukę w szkole średniej mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym. Teza wyartykułowana w przytoczonej podstawie kasacji, zgodnie z którą, domownikiem nie mógł być uczeń pobierający naukę w szkole średniej, nie wynika z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Ocena stałości pracy w gospodarstwie rolnym musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy, zaś wykonywanie stałej pracy nie wyklucza innych form aktywności domownika (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Niezależnie od tego zauważyć można, że zarzut naruszenia prawa materialnego może być skutecznie podniesiony wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny ustalony został w sposób niewadliwy (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.