Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 521/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: działający z upoważnienia Wójta Gminy D. W., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 817 ze zm.) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 587), przyznał G. P. posiadającej prawo do lokalu (własność innego lokalu mieszkalnego) w K. ul. [...], o powierzchni [...] m2, dodatek mieszkaniowy w kwocie 43,43 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 30 września 2008 r., określając, że dodatek mieszkaniowy wraz z ryczałtem będzie przekazywany na konto zarządcy do 10 dnia każdego miesiąca.
Od tej decyzji G. P. złożyła odwołanie wskazując, że kwota przyznanego jej dodatku mieszkaniowego jest prawie o połowę mniejsza od dodatku przyznawanego jej we wcześniejszych okresach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lipca 2008r., nr [...], uchyliło wskazaną wyżej decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy przyznało G. P. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy - od 1 kwietnia 2008 r. do 30 września 2008 r., w wysokości 43,43 zł miesięcznie, w tym 1,07 zł ryczałtu na zakup opału, w całości przekazywany zarządcy domu.
W odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zreformowane z uwagi na brak orzeczenia o kwocie ryczałtu na zakup opału, który stanowi część dodatku mieszkaniowego oraz określenie terminu wypłaty dodatku, która to kwestia nie jest rozstrzygana w drodze decyzji. Wskazał także, iż przepisy w oparciu o które dokonywane jest wyliczenie dodatku mieszkaniowego w sposób ścisły określają obowiązujące w tym zakresie zasady i nie dają organom możliwości wprowadzenia jakichkolwiek modyfikacji. To zaś oznacza, że rozstrzygając o dodatku mieszkaniowym na podstawie i w granicach prawa, organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do zwiększenia kwoty przyznanego dodatku, bez względu na jakiekolwiek inne okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności sytuację lokalową i zdrowotną wnioskodawcy.
Na tę decyzję G. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wskazując, że jej lokal mieszkalny nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej, dochody uzyskuje w wysokości niższej niż 175 % najniższej emerytury, zaś opłaty za lokal obejmują zaliczki oraz roczne rozliczenia. Do skargi skarżąca załączyła też dokumenty dotyczące przyznawanych jej dodatków oraz jej stanu zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 521/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2008 r. wskazał, że w świetle art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za nieprawidłowe uznać należy wliczenie do średniego miesięcznego dochodu, stanowiącego podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, kwoty dodatku pielęgnacyjnego przysługującego do emerytury lub renty i wypłacanego przez organ rentowy na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.).
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny, o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy (niepodlegający wliczeniu do dochodu) obejmuje zarówno "zasiłek pielęgnacyjny" wypłacany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), jak i "dodatek pielęgnacyjny", o którym mowa w art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Takie rozumienie powołanego przepisu, zdaniem Sądu, wynika z wykładni celowościowej i systemowej art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zarówno cel jak i funkcje obydwu tych świadczeń są bowiem takie same, zatem przy obliczaniu dochodu dla potrzeb postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego powinny być traktowane identycznie i winny podlegać odliczeniu od dochodu. Zdaniem Sądu, decydującym elementem przy dokonywaniu oceny w tym zakresie powinien być cel jakiemu służą obydwa świadczenia.
Świadczenia te mając charakter pieniężny nie służą bowiem "wzbogaceniu" uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia, wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że dodatek pielęgnacyjny wypłacany na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest świadczeniem niewliczanym do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podczas gdy świadczenie to nie zostało wymienione w zamkniętym katalogu świadczeń niewliczanych do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych,
- 2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na ocenie zgodności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 23 lipca 2008 r. z normą prawną, której istnienie jest postulowane przez Sąd jako dobre i sprawiedliwe, podczas, gdy norma taka nie została wprowadzona do systemu polskiego prawa, w efekcie czego sądowa kontrola decyzji została dokonana w odniesieniu do postulatów de lege ferenda, a nie prawa powszechnie obowiązującego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sposób precyzyjny wymienia świadczenia, które nie są wliczane do dochodu. Podniesiono, że katalog tych świadczeń jest zamknięty, zatem niedopuszczalne jest dokonywanie jego wykładni w sposób rozszerzający.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ uważa, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem nie wliczanym do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Z takim stanowiskiem Naczelny Sad Administracyjny nie można się jednak zgodzić.
Wskazać należy, że choć oba świadczenia (dodatek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, to jest: ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), to jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej – oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji.
Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2). Przepis art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi zaś, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat życia.
Natomiast dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Oba wskazane świadczenia służą zatem nie "wzbogaceniu się" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji.
Wobec tego uznać należy, że cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są identyczne. Przyjąć należy, że ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Przepis ten wyraźnie świadczy o tym, że ustawodawca jest zdania, iż oba świadczenia spełniają taki sam cel.
Wskazać w tym miejscu należy, że sytuacja osób otrzymujących zarówno zasiłek jak i dodatek pielęgnacyjny jest na ogół zła i to poziom ich dochodów powinien decydować o przyznaniu im dodatku mieszkaniowego, bo to uzyskiwany przez nie dochód jest obiektywnym kryterium wyrównującym ich szansę na uzyskanie pomocy. Nie może natomiast decydować o tym nazwa (dodatek, zasiłek) uzyskiwanego świadczenia, skoro z wcześniej przeprowadzonego wywodu wynika, że cel tych świadczeń jest identyczny.
Wobec tego stwierdzić należy, że do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych oraz dodatków pielęgnacyjnych. Tym samym zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, jako świadczenia o tożsamym charakterze i identycznej funkcji muszą być tak samo traktowane na gruncie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
W odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K 16/03, na który powołano się w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w wyroku tym Trybunał orzekł o zgodności art. 3 ust. 3 ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny zinterpretował aktualne brzmienie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w ten sposób, iż zasiłek pielęgnacyjny nie podlega wliczeniu do dochodu, natomiast dodatek pielęgnacyjny takiemu wliczeniu podlega i taką, regulację Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z powołanymi we wniosku wzorcami konstytucyjnymi. W uzasadnieniu powołanego wyroku, Trybunał uznał także za dopuszczalne zróżnicowanie, w zakresie posiadania uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego, osób uzyskujących zasiłek pielęgnacyjny i osób, którym przyznano dodatek pielęgnacyjny.
Wskazać w tym miejscu należy, ze przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechnie obowiązująca moc orzeczenia Trybunału oznacza, że wiąże ono wszystkie podmioty prawa w tym wszystkie organy władzy publicznej. Jednakże należy zwrócić uwagę, że od wejścia w życie Konstytucji RP, a zarazem ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), Trybunał został pozbawiony możliwości dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, którą do dnia 17 października 1997 r. ustalał stosowanie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 z późn. zm.).
Nie można więc przyjmować, że wykładnia określonego przepisu ustawy zawarta w uzasadnieniu wyroku Trybunału stwierdzającego zgodność tego przepisu z określonym wzorcem konstytucyjnym, jest jedynym dopuszczalnym sposobem rozumienia tego przepisu.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2000 r., K 4/99, w którym Trybunał sformułował pogląd odnoszący się do uzasadnienia swojego wyroku: "W przeciwieństwie do sentencji nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne. Jednak nie można zaprzeczyć, że pewne fragmenty uzasadnienia stanowiąc ratio decidendi są w szczególnie silny sposób związane z sentencją i stanowić mogą w pewnym sensie jej -uzupełnienie-" (por. też J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 176).
W niniejszej sprawie pogląd Trybunału różnicujący dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny został zamieszczony w uzasadnieniu wyroku Trybunału, co prowadzi do wniosku, że nie posiada on mocy powszechnie obowiązującej.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt K 16/03, nie znalazła jednolitego odbicia w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzeczeniach sądów, wydanych po dacie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nadal prezentowany jest pogląd, iż do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wlicza się zarówno zasiłków pielęgnacyjnych, jak i dodatków pielęgnacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wskazuje, że stwierdzenie konstytucyjności omawianego przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości stosowania wykładni celowościowej i systemowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia regulacji prawnej.
W analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął tożsame stanowisko, między innymi w wyrokach: z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1277/07 oraz z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 744/06. Na uwagę zasługuje także uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 8/09, potwierdzająca wskazane wyżej wywody. W uchwale tej bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu ubezpieczeń Społecznych nie wlicza się do dochodu, którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
W powołanej uchwale Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że jego rozstrzygnięcie nie może prowadzić do ponownej kontroli konstytucyjności art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, podkreślił jednakże, iż w uzasadnieniu wyroku, sygn. akt K 16/03, Trybunał uznał, za dopuszczalne zróżnicowanie, w zakresie posiadania uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego, osób uzyskujących zasiłek pielęgnacyjny i osób, którym przyznano dodatek pielęgnacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że to, iż art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 2 i 32 Konstytucji jest w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji niepodważalne. Nie oznacza to jednak, iż w przypadku innego zinterpretowania – szerszego niż uczynił to Trybunał – tego przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Sąd dokonujący takiej wykładni naruszy wskazany przepis Konstytucji.
W powołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro oba świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) są przyznawane w identycznym celu – częściowego pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania osób w podeszłym wieku bądź wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a także osób całkowicie niezdolnych do pracy (art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), to nie istnieje żaden racjonalny powód, aby różnicować konsekwencje przyznania takich świadczeń dla ich beneficjentów z punktu widzenia możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazał także na okoliczność, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 z późn. zm.) wolne od podatku dochodowego są "zasiłki (dodatki) rodzinne i pielęgnacyjne, zasiłki wychowawcze oraz zasiłki porodowe wypłacone na podstawie odrębnych przepisów". Sąd podkreślił zatem, że nawet podstawowa dla ustalania dochodu ustawa przewiduje nie tylko, że zarówno zasiłki pielęgnacyjne, jak i dodatki pielęgnacyjne wolne są od podatku, ale także wymienia zasiłki pielęgnacyjne, a dodatki traktuje jako świadczenie identyczne, na co wskazuje konstrukcja przepisu wymieniającego zasiłki, a w nawiasie używającego określenia dodatki – pielęgnacyjne.
W ocenie Sądu jeżeli więc nawet w kategoriach interesu fiskalnego Państwa oba te świadczenia ustawodawca traktuje jednakowo i zwalnia je z podatku dochodowego, to nie wydaje się zasadne, aby na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych różnicować je pod względem zaliczania do dochodu uprawniającego do uzyskania takiego świadczenia.
Tym samym, wobec poczynionych powyżej wywodów oraz mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który uznał, że pojęcie "zasiłku pielęgnacyjnego", o jakim mowa w art. 3 usta. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje zarówno zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie zasługują na uwzględnienie.
Zaznaczyć należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż spadek po zmarłej w dniu 21 grudnia 2008 r. G. P. nabyli na podstawie testamentu: bratanica B. P. i siostrzeniec K. P., po ½ części każde z nich. Natomiast po zmarłym w dniu 7 maja 2009r. K. P. (będącym spadkobiercą G. P.) na podstawie ustawy nabyli żona D. P. oraz syn M. P., po ½ części każde z nich, oboje z dobrodziejstwem inwentarza (postanowienie Sądu Rejonowego w Kluczborku I Wydział Cywilny z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I Ns 336/09).
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczyło się z udziałem spadkobierców skarżącej G. P.iwowar i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną, gdyż postępowanie to odnosiło się do praw i obowiązków, które nie były ściśle związane z osobą zmarłej – dotyczyło bowiem świadczenia majątkowego.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.