Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 3 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] sp. k. w S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r., którą uchylono decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzją z 23 czerwca 2010 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla zadania "Gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 mm pr 8,4 MPa relacji [...]", ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonych w gminie S., oznaczonych ewidencyjnie jako działki: nr [...], stanowiących własność skarżącej Spółki.
W związku ze szkodami na nieruchomościach wynikającymi z ograniczenia sposobu korzystania powstała konieczność ustalenia odszkodowania za wyrządzone szkody oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości. Na zlecenie Wojewody sporządzono przez rzeczoznawcę majątkowego D. P. 5 operatów szacunkowych: 2 – 30 maja 2016 r. (dla działek nr [...]), 3 – 12 sierpnia 2016 r. (dla działek nr: [...]).
Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 24 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1731) w zw. z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) ustalił na rzecz ww. Spółki odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości w łącznej kwocie 4.610.710,00 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] S.A. w W. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] stycznia 2017 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na utratę ważności operatów szacunkowych, spowodowaną upływem 12 miesięcy od daty ich sporządzenia, przy jednoczesnym braku możliwości potwierdzenia ich aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n.
Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła [...] – sp. k.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Oddalając powyższy sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na kluczowy w niniejszym postępowaniu charakter dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, tj. operat szacunkowy. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego zostały przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzone operaty szacunkowe, które w dacie orzekania przez organ odwoławczy utraciły swoją ważność i nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Mogły one być wykorzystane do celu, dla którego zostały sporządzone przez okres 12 miesięcy od daty ich sporządzenia (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Jak zauważył Sąd, termin ten dotyczy tak postępowania przed organem I jak i II instancji. Merytoryczne rozstrzygnięcie organu II instancji jest natomiast takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Wydając w postępowaniu odwoławczym merytoryczną decyzję, to ten akt (a nie organu I instancji) jest w istocie decyzją o odszkodowaniu, o której mowa w art. 130 ust. 1 u.g.n.
Nie można zatem jej traktować jako aktu zatwierdzającego decyzję organu I instancji, a skoro tak to kluczowe materiały dowodowe muszą nadawać się do wykorzystania również przy jej podejmowaniu. W związku z tym, jeśli w toku postępowania odwoławczego tracą one na aktualności, ich dalsze wykorzystanie, a przez to także wydanie na ich podstawie merytorycznej decyzji, możliwe jest jedynie w sytuacji potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego ich aktualności, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n.
W niniejszej sprawie, organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie kwestii aktualności operatów, jednakże ten w piśmie z 22 grudnia 2017 r. odmówił potwierdzenia ich aktualności, wskazując na zmianę stanu prawnego po ich sporządzeniu wynikającą m.in. z wprowadzonych ustawą z 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 585), ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi. Te zaś stanowiły materiał porównawczy przy wycenie. Wprowadzone ograniczenia spowodowały, że wolumen transakcji gruntami rolnymi silnie spadł. Mniejszy zaś popyt na grunty rolne spowodował także, że jego ceny mogły ulec silnym wahaniom.
Skoro zatem operaty szacunkowe uległy dezaktualizacji, a rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia ich aktualności zaistniała konieczność sporządzenia nowych. Oczywistym jest, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron, a to powoduje, że muszą one mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji. Pozyskanie takich dowodów na etapie postępowania odwoławczego wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja organu odwoławczego (organu II instancji) w przedmiocie odszkodowania rozstrzygająca merytorycznie wniesione w tym zakresie odwołanie jest decyzją, o której mowa w art. 130 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją, na dzień wydania której winna być ustalana wysokość odszkodowania, a w konsekwencji że wydając ww. decyzję, organ odwoławczy musi dysponować materiałem dowodowym w postaci operatu szacunkowego spełniającego na dzień wydania ww. decyzji warunki przewidziane w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., tj. sporządzonego nie wcześniej niż 12 miesięcy przed wydaniem ww. decyzji lub potwierdzonego przez rzeczoznawcę majątkowego co do jego aktualności na dzień wydania ww. decyzji, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że na dzień wydania decyzji organu ww. materiał dowodowy uległ dezaktualizacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 130 ust. 1 u.g.n. prowadzi do wniosku, że wysokość odszkodowania w przedmiotowej sprawie winna być ustalona na dzień wydania decyzji organu I instancji, tj. decyzji Wojewody, a w konsekwencji operaty szacunkowe, będące podstawą ustalenia ww. wysokości odszkodowania spełniały wymagania określone w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., a zatem były aktualne na dzień wydania decyzji organu I instancji, tj. decyzji Wojewody, a tym samym mogły zostać wykorzystane w celu wydania przez organ decyzji merytorycznej;
- - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:
- 2. art. 151a § 1 P.p.s.a i art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z oddaleniem sprzeciwu od decyzji i brakiem uchylenia w całości organu, co było konsekwencją nieprawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że dezaktualizacja materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego, a konkretnie upływ okresu 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu szacunkowego przewidzianego w art. 156 ust. 3 u.g.n., a następnie odmowa potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej określone w art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym, że organ zasadnie uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania podczas, gdy ww. dezaktualizacja materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego nie stanowi w świetle art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, wobec czego w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji organu, tj. uchylenia decyzji Wojewody i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji winien był na mocy art. 151a § 1 P.p.s.a. stwierdzić naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylić w całości decyzję organu;
- 3. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. w związku z nie podjęciem przez Sąd pierwszej instancji działań mających na celu usunięcie opisanego powyżej w pkt 1 naruszenia przez organ art. 138 § 2 K.p.a., tj. w związku z brakiem uchylenia w całości decyzji organu, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 2 pkt P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. w związku z oddaleniem sprzeciwu od decyzji i utrzymaniem w mocy decyzji organu wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 138 § 2 K.p.a. podczas, gdy w ramach ww. uprawnień kontrolnych Sąd pierwszej instancji winien był wyeliminować z obrotu prawnego decyzję obarczoną ww. uchybieniami, tj. uchylić w całości decyzję organu;
- 4. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 12 K.p.a., art. 35 K.p.a. i art. 36 K.p.a. w związku z nie podjęciem przez Sąd pierwszej instancji działań mających na celu usunięcie naruszenia przez organ art. 12 K.p.a., art. 35 K.p.a. i art. 36 K.p.a. określających zasadę szybkości postępowania, terminy załatwienia spraw administracyjnych i związane z nimi obowiązki informacyjne organów administracji publicznej, tj. w związku z brakiem uchylenia w całości decyzji organu, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. w związku z oddaleniem sprzeciwu od decyzji i utrzymaniem w mocy decyzji organu wydanej z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego podczas, gdy Sąd pierwszej instancji winien był uchylić w całości decyzję organu, albowiem w przedmiotowej sprawie to sam organ poprzez własną bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadził do stanu, którym następnie uzasadnił niemożność wydania decyzji merytorycznej i konieczność wydania decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a., a mianowicie stanu związanego z dezaktualizacją materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego, co oznacza, że organ bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty, tj. wydania decyzji merytorycznej, powołując się na okoliczności, do których zaistnienia sam się przyczynił, a w świetle art. 138 § 2 K.p.a. tylko uchybienia organu I instancji, a nie organu odwoławczego, mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca Spółka wniosła o "zmianę zaskarżonego wyroku" i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji organu w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Taka też sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie spór sprowadzał się do oceny utraty aktualności operatu szacunkowego w toku postępowania administracyjnego. Pomimo znacznego rozbudowania zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadzał się on zasadniczo do prób wykazania, że operat taki musi być aktualny jedynie w postępowaniu przed organem I instancji, czym próbowano wykazać wadliwość stanowiska tak Sądu pierwszej instancji jak i organu II instancji, zgodnie z którym operat taki winien być aktualny również na dzień orzekania w postępowaniu odwoławczym. Z tak sformułowanym, jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, poglądem nie sposób się jednak zgodzić, gdyż nie znajduje on żadnych podstaw ani w przepisach prawa, ani poglądach orzecznictwa jak i – na co słusznie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji – całkowicie pomija on charakter postępowania odwoławczego.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. "(o)perat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Natomiast po upływie 12 miesięcy, warunkiem posłużenia się operatem jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.
W niniejszej sprawie operaty szacunkowe zostały sporządzone 30 maja 2016 r. i 12 sierpnia 2016 r. i na (kontrolowanym) etapie postępowania odwoławczego utraciły swoją aktualność. Dodatkowo ich autor, działając w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., odmówił potwierdzenia aktualności sporządzonych operatów w piśmie z 22 grudnia 2017 r., podając przyczyny tak zajętego stanowiska. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ odwoławczy był zobowiązany do dokonania oceny operatu szacunkowego, a odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę powoduje konieczność sporządzenia nowego operatu. Administracyjne postępowanie odwoławcze nie jest bowiem ograniczone jedynie do rozpoznania zarzutów zgłoszonych w środku zaskarżenia (odwołaniu), ale jest ponownym, merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.
Organ odwoławczy w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej, merytorycznej analizie oraz ocenie prawnej. Ocena ta nie jest jednak ograniczona do stanu faktycznego i prawnego sprawy, jaki zaistniał przed organem I instancji, bowiem sprawa jest ponownie, merytorycznie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który tak jak organ I instancji musi dysponować materiałem dowodowym, dającym podstawę do rozstrzygnięcia sprawy jak i podstawą prawną dającą mu uprawnienie do jej władczego, jednostronnego ukształtowania. Prawo do odwołania wyznacza zasada ogólna dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą, każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana przez organ I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zasada ta stanowi zresztą realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP).
Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (wyrok NSA z 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, z. 1, poz. 35). Następstwem tego jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.
Tym samym, jako wadliwe należało ocenić poglądy przedstawione w rozpoznawanej skardze kasacyjne, bowiem organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 16, Warszawa 2019 r., str. 778 – 780). Dążąc zatem w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie organ odwoławczy nie dysponował aktualnym materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby merytorycznie rozpoznać sprawę z przyczyn określonych w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.
Z tych też przyczyn oddaleniu podlegały wszystkie zgłoszone w rozpoznawanej skardze kasacyjnej naruszenia: art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. (zarzut 1), art. 151a § 1 P.p.s.a i art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w art. 156 ust. 3 u.g.n. (zarzut 2), art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt P.p.s.a. (zarzut 3) oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a, oraz w zw. z art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. (zarzut 4). Odnośnie tego ostatniego zauważyć należy, że reguły postępowania administracyjnego realizujące zasadę szybkości postępowania administracyjnego nie mają pierwszeństwa przed takimi zasadami jak zasada prawny obiektywnej (art. 7 K.p.a.), czy związana z nią zasada praworządności (art. 6 K.p.a.), do których rażącego naruszenia doszłoby, gdyby organ odwoławczy orzekał na podstawie dowodów, które utraciły swoją moc, na skutek upływu czasu przewidzianego w ustawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.