Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 431/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi S. W., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w części w której organ określił opłatę adiacencką wobec C. W. i wskazał, iż decyzja ta w tym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a ponadto oddalił skargę na tę decyzję w pozostałym zakresie.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy B. w Poznaniu orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 8026,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej współwłasnością C. W. w 5/8 części oraz S. W. w 3/8 części, położonej w Poznaniu przy ulicy B. 15, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy 26, działka nr 58. Jednocześnie organ zobowiązał do wniesienia ustalonej opłaty C. W. w kwocie 5016,25 zł oraz S. W. w kwocie 3009,75 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że na ul. B. wybudowano drogę oraz kanalizację deszczową, przez co współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ulicy B. 15 stworzono warunki do korzystania z tej drogi oraz do podłączenia ich nieruchomości do kanalizacji deszczowej. Budowa kanalizacji deszczowej nie miała wpływu na wartość nieruchomości, natomiast wzrost tej wartości nastąpił na skutek wybudowania drogi.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli C. W. i S. W., podnosząc, że na skutek utwardzenia drogi wartość ich nieruchomości uległa obniżeniu, gdyż droga gruntowa była integralnym składnikiem nieruchomości położonej w obrębie lasu, zaś na skutek utwardzenia drogi wzmógł się ruch kołowy, powodując zwiększenie hałasu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja Kolegium została uchylona, na skutek skargi C. W. i Stanisława W., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 559/11. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., sygn. akt [...], nastąpiło sprostowanie usterki wpisu w dziale II księgi wieczystej przez zamianę błędnie przypisanych skarżącym udziałów w należącej do nich nieruchomości, położonej przy ul. B.
15. Pozostawienie zatem w obrocie prawnym decyzji błędnie określającej wysokości opłat adiacenckich, obliczonych osobno dla każdego ze skarżących na podstawie nieprawidłowego określenia wartości ich udziałów w księdze wieczystej, skutkowałoby możliwością domagania się przez skarżących wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. w części ustalającej wysokość łącznej opłaty adiacenckiej, jednocześnie uchylając rozstrzygnięcie I instancji w pozostałym zakresie i zobowiązując do wniesienia opłaty C. W. w kwocie 3009,75 zł, stosownie do posiadanego udziału we współwłasności nieruchomości, wynoszącego 3/8 części oraz S. W. w kwocie 5016,25 zł, stosownie do posiadanego udziału we współwłasności nieruchomości, wynoszącego 5/8 części.
Skargę od powyższej decyzji wniósł S. W., zarzucając, że w dacie doręczenia decyzji nastąpił upływ terminu dla klauzuli aktualizacyjnej nadanej przez rzeczoznawcę na operacie. Skarżący podniósł również, że w dacie wydawania decyzji C. W. już nie żyła, ponadto zakwestionował fakt, że droga została wybudowana.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji podkreślił, że kwestie, którymi zajmował się Sąd w wyroku z dnia 7 września 2011 r. i zostały przez Sąd prawomocnie rozstrzygnięte nie mogą być przedmiotem odmiennej oceny.
Sąd powołał się na ustalenia dokonane w wyroku z dnia 7 września 2011 r. i podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję dnia 28 lutego 2011 r., a zatem przed upływem 12 miesięcznego okresu ważności operatu szacunkowego. Dla zachowania tego terminu nie może mieć przy tym znaczenia doręczenie wydanej decyzji stronom postępowania, gdyż w takiej sytuacji jej zgodność z prawem byłaby uzależniona od prawidłowego i sprawnego działania służb doręczeniowych oraz ewentualnych przeszkód w jej doręczeniu po stronie adresatów decyzji. Skoro operat szacunkowy został zaktualizowany dnia 9 stycznia 2012 r., a do wydania skarżonej decyzji doszło [...] grudnia 2012 r., należało stwierdzić, że zostały spełnione wymogi art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie miał także wątpliwości co o tego, że przedmiotowa droga została wybudowana, na co jednoznacznie wskazuje materiał zgromadzony w sprawie.
Jednocześnie Sąd wskazał, iż C. W. zmarła 16 października 2012 r., a zatem przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w dacie wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony jest wadą decyzji, która nie podlega konwalidacji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należało stwierdzić, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w pkt 3 i zarzucając mu "naruszenie granic skargi i pozostawienie bez koniecznych ustaleń i zważeń całego wywodu skargi odnoszącego się do niezbędnej przesłanki wymiaru i poboru opłaty adiacenckiej, jakim jest wybudowanie drogi, a nie jej przebudowa lub rozbudowa." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów, iż nie wystąpiły przesłanki do wymiaru i poboru opłaty adiacenckiej, gdyż ulica Braniborska w Poznaniu nie została wybudowana, a także przebudowana przez poszerzenie pasów ruchu, skoro z urzędowych źródeł administracyjnych wynika, że istniała, z zachowaniem tego samego przebiegu i nazewnictwa, już od końca lat 50-tych.
Skarżący stoi na stanowisku, że decyzja o określeniu opłaty adiacenckiej wobec niego jest rażącym naruszeniem prawa i rozszerzeniem dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sprawę Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tylko w takich granicach jakie zakreśliły zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie występuje żaden z przypadków wskazanych art. 185 § 2 p.p.s.a., tj. nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna, jakkolwiek jest zwykłym środkiem odwoławczym, bowiem służy od każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak wynika z art. 173 § 1 p.p.s.a., to jednak jest środkiem wysoce sformalizowanym co do zasad jej konstrukcji, jak i podmiotu upoważnionego do jej sporządzenia. Skarga ta, aby można ją było uznać za prawidłową, bowiem spełniającą warunki formalne musi odpowiadać wymogom przewidzianym w art. 174 i 176 p.p.s.a. Art. 174 przewiduje na jakich podstawach można oprzeć skargę kasacyjną, art. 176 zaś jakie elementy skarga ta ma zawierać.
Artykuł 174 wskazuje, że podstawy skargi kasacyjnej to: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Natomiast art. 176 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżane w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchybienia lub zmiany.
Z przepisów tych wynika zatem, że skarga kasacyjna powinna, wśród innych elementów, zawierać przede wszystkim podstawy i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie powinny być ujęte jako odrębne elementy skargi, jednak, ponieważ art. 176 stanowi o przytoczeniu podstaw i ich uzasadnieniu można uznać te dwa składniki za jedną całość. Oznacza to, że jeżeli w podstawach skargi nie wymieniono przepisów lub uczyniono to niedokładnie, nie podano charakteru naruszenia, a dokonane to zostało w uzasadnieniu, czy też z uzasadnienia wynika wyraźnie o naruszenie jakich przepisów chodzi można uznać, że skarga spełnia wymogi formalne, przewidziane w art. 174 i 176 p.p.s.a. W przeciwnym wypadku, jeżeli ani z podstaw skargi kasacyjnej, ani z uzasadnienia nie wynika naruszenie jakich przepisów skarga zarzuca sądowi I instancji nie da się powiedzieć, że odpowiada ona wymogom formalnym, przewidzianym w ww. przepisach.
Skarga kasacyjna S. W. nie zawiera w ogóle podstaw, bowiem ani w elemencie, który miałby te podstawy stanowić, ani w uzasadnieniu nie wskazuje jakie przepisy, jakiego aktu naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ani jaki jest charakter naruszenia. Jak wskazano wyżej formalizm skargi kasacyjnej zaznacza się także i w tym, że musi być ona sporządzona przez podmioty wskazane w art. 175 p.p.s.a. Nakaz taki wynika właśnie z tego względu, że jest to środek sformalizowany, a także i z tego, że Naczelny Sąd jest związany granicami skargi, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Związanie to nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poprawianie, uzupełnianie, interpretowanie skargi kasacyjnej.
Brak podstaw skargi kasacyjnej oznacza, że nie odpowiada ona wymogom formalnym, a ponieważ podstawy skargi kasacyjnej są elementem tylko dla niej właściwym, jako wskazane po słowie "oraz" w art. 176 p.p.s.a., to taki brak nie może być sanowany w trybie art. 49 p.p.s.a. W takiej sytuacji skargę trzeba uznać za niedopuszczalną.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 180 p.p.s.a.