Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 667/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 27 maja 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 25 marca 2013 r. nr ŚR.EB-723-4/13 Prezydent Miasta [..]odmówił K.F. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W postawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "k.p.a.") oraz art. 16a ust. 1, 2 i 4, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej: "u.ś.r.").
Z ustaleń fatycznych organu wynika, że podanie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, strona złożyła dnia 14 lutego 2013 r. Do dnia 31 grudnia 2000 r. wnioskodawczyni pozostawała w zatrudnieniu, a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z powodu likwidacji pracodawcy. Od dnia 10 stycznia 2001 r. zarejestrowana była w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i do stycznia 2002 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. W tych okolicznościach uznano, że strona nie spełniła warunku przyznania żądanego świadczenia wynikającego z art. 16a ust. 1 u.ś.r., bowiem nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Rozwiązanie umowy o pracę z powodu likwidacji pracodawcy nie mogło zostać ocenione jako rezygnacja z zatrudnienia zwłaszcza, że ustalony stopnień niepełnosprawności męża datuje się na dzień 30 czerwca 2011 r. Ponadto, o gotowości do podjęcia zatrudnienia świadczyła okoliczność zarejestrowania się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna.
Po rozpatrzeniu odwołania K.F. decyzją z dnia 27 maja 2013 r. nr SKO.4116.20.2013 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] (dalej: "SKO w [..]" lub "Kolegium") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w postawie prawnej rozstrzygnięcia art. 16a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji. Organ podkreślił, że w świetle dyspozycji art. 16a ust. 1 i 2 u.s.r. warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ustalenie, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, jeżeli dodatkowo dochód na osobą w rodzinie nie przekracza 623 zł. Wskazało, że do daty stwierdzonej niepełnosprawności męża tj. 30 czerwca 2012 r. wnioskodawczyni nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy zarobkowej, wobec czego nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium wyjaśniło również, że pobierane dotychczas przez stronę świadczenie pielęgnacyjne zostało wprawdzie przyznane w tożsamych okolicznościach faktycznych, ale odmiennym stanie prawnym.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się K.F.. Wniosła skargę do sądu, w której domaga się jej uchylenia i przyznawania żądanego świadczenia. Skarżąca wyraża przekonanie, że żądane przez nią świadczenie byłoby kontynuacją dotychczas pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że spełniła kryterium dochodowe, jak też wymóg sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie zgadza się z ustaleniem organów, że nie zrezygnowała z zatrudnienia, ponieważ od czasu wypadku męża i jego niepełnosprawności nie podejmuje żadnej pracy. Ponadto, nie mogła podejmować wcześniej zatrudnienia, ponieważ do dnia 31 grudnia 2012 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Uważa, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów, w szczególności przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia", utożsamiając ją z rozwiązaniem stosunku pracy, a pomijając okoliczność nie podejmowania zatrudnienia. Skarżąca sformułowała także zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ z doręczonej jej decyzji nie wynika, kto ją podpisał. Zamieszczone podpisy są nieczytelne, a brak na otrzymanym dokumencie decyzji jakichkolwiek pieczątek imiennych.
W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie budzą wątpliwości i są między stronami bezsporne. W ocenie Sądu mogą stanowić podstawę faktyczną wyrokowania, gdyż postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy spełnia warunki wynikające z przepisów prawa. W sprawie sporna jest ocena prawna dokonanych ustaleń faktycznych. Dla jej prawidłowości istotne są następujące okoliczności. Wnioskodawczyni jest osobą niepracującą, bezrobotną od 2001 r. W chwili złożenia wniosku sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym mężem. W tym czasie nie pracowała zawodowo.
W ocenie Sądu I instancji, w takim stanie faktycznym odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie narusza prawa, z tego więc powodu skarga nie mogła być uwzględniona. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest kontynuacją świadczenia pielęgnacyjnego z punktu widzenia przesłanek skutkujących przyznaniem tej pomocy. Art. 16a ust. 1 u.ś.r. stanowi, że zasiłek przysługuje osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli sprawuje opiekę nad osobą objętą tym obowiązkiem i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Zatem warunkiem ubiegania się o ten rodzaj świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia, której nie było w przypadku skarżącej. Akta sprawy wskazują, że skarżąca jako osoba bezrobotna od 2001 r. nie mogła zrezygnować z zatrudnienia. W kontekście tych uwag należy przyjąć stanowisko organów, z którego wynika, że niepodejmowanie pracy nie jest podstawą do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ten warunek uprawniał do występowania o świadczenie pielęgnacyjne, które skarżąca pobierała, jednak po dniu 1 stycznia 2013 r. nie może już korzystać z tej formy pomocy, a tylko ze wskazanej w art. 16a u.ś.r. Jednak w tym przypadku nie podejmowanie zatrudnienia nie jest okolicznością prawnie istotną. Z tego więc powodu zarzut skargi wskazujący na błędną wykładnię treści art. 16a ust. 1 u.ś.r. i nie uwzględnienie "nie podejmowania zatrudnienia" jest zarzutem chybionym.
Zdaniem Sądu I instancji, błędne jest także stanowisko skarżącej, które wskazuje na kontynuację pomocy materialnej przy zmianie jej nazwy. Stanowczo należy stwierdzić, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest kontynuacją świadczenia pielęgnacyjnego na co jednoznacznie wskazuje wprowadzenie art. 16a u.ś.r. od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz określenie różnych dla obu stron świadczeń przesłanek przyznania tego rodzaju pomocy.
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wadliwego podpisania decyzji przez SKO w [..], Sąd podzielił stanowisko skarżącej i stwierdził, że decyzja Kolegium narusza art. 107 § 12 k.p.a. w zakresie podpisu, przy czym naruszenie polega na nie wskazaniu zmian i nazwisk osób podpisujących decyzję, pomimo, że zostały one wskazane w jej osnowie jako członkowie organu kolegialnego. W ocenie Sądu ten rodzaj naruszenia należy traktować jako nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy, a to oznacza, że nie może być ono podstawą do uwzględnienia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.F., zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj.
1) art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne uznanie, że przepis ten pozbawia możliwości uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom będącym zdolnym do podjęcia zatrudnienia poprzez brak ustalenia, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, iż WSA zaaprobował błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż skarżąca K.F. jako osoba bezrobotna od 2001 r. nie mogła zrezygnować z zatrudnienia, a niepodejmowanie pracy nie jest podstawą do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwoliłaby przyjąć, iż istotą przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia. Rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie wskazane jako naruszone. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako podanie przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd I instancji stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a., nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1).
Przypomnieć należy, iż art. 174 P.p.s.a. wymienia podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy.
Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom, a więc pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi II instancji ocenę jej zasadności. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. tj. zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, że przepis ten pozbawia możliwości uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom będącym zdolnym do podjęcia zatrudnienia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwoliłaby przyjąć, iż istotą przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia.
Na wstępnie wyjaśnić należy, że zasiłek, którego dotyczył wniosek strony jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Na mocy ustawy zmieniającej w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Świadczenie to przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy).
Zgodnie z art. 16 a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.
Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są: konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.
W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej, jako żonie osoby legitymującej się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [..] z dnia 4 lutego 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 30 czerwca 2011 r., ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. W niniejszej sprawie nie jest również kwestionowane, iż utrata zatrudnienia przez K.F. nastąpiła 31 grudnia 2000 r. Następnie skarżąca od dnia 10 stycznia 2001 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy, a status osoby bezrobotnej utraciła z dniem 1 kwietnia 2012 r. Obecnie K.F. jest osobą niepracującą.
W art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarta jest definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczeniem usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej.
Powyższa regulacja oznacza, że zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do którego to pojęcia odwołuje się omawiany przepis art. 16a ust. 1 ustawy, ściśle wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17.05.2010 r., sygn. akt I OSK 123/10, lex nr 594975). Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki.
Zatem, w aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w określonym ustawą celu, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy ustalaniu przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się strona skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego fakt, że osoba ubiegająca się o taki zasiłek, nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, nie może być uznany za spełnienie przesłanki wymaganej przez art. 16a ustawy. Aby można było przyznać stronie skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. Tymczasem ustalenia organów na związek taki nie wskazują.
Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni art.16a ust.1 u.ś.r. przez Sąd I instancji jest nietrafny, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.