Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 305/14

Uzasadnienie

1. Zarządzeniem nr 96/2013 z 11 czerwca 2013 r. Wójt Gminy Radymno ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S. Zarządzeniem nr 102/2013 r. z 2 lipca 2013 r. Wójt powołał do przeprowadzenia konkursu Komisję Konkursową.

Po przeanalizowaniu ofert kandydatów Komisja Konkursowa 12 lipca 2013 r. uchwałą nr [...] orzekła o niedopuszczeniu B. S. do konkursu, a następnie dokonała wyboru drugiej z kandydatek na obsadzane stanowisko.

W piśmie z 14 lipca 2013 r. wnosząca skargę kasacyjną zwróciła się do przewodniczącego Komisji o podanie przyczyn odmowy dopuszczenia jej do konkursu, otrzymując odpowiedź w piśmie z [...] lipca 2013 r.

W odrębnym piśmie z 14 lipca 2013 r. wnosząca skargę kasacyjną zwróciła się do Wójta Gminy Radymno o unieważnienie konkursu.

W piśmie z 25 lipca 2013 r. Wójt poinformował wnoszącą skargę kasacyjną o braku podstaw do unieważnienia konkursu.

Zarządzeniem nr [...] r. z 26 lipca 2013 r. Wójt Gminy Radymno zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S., a zarządzeniem nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. powierzył U. S. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S. W piśmie z 8 sierpnia 2013 r. wnosząca skargę kasacyjną zwróciła się do Wójta o udostępnienie jej zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu.

W odpowiedzi z [...] sierpnia 2013 r. Wójt poinformował wnoszącą skargę kasacyjną, że uwzględnienie żądania nie jest możliwe, ponieważ zarządzenie takie nie zostało jeszcze sporządzone; po jego wydaniu dokument taki zostanie opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej.

1. 2. B. S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na "czynność Wójta Gminy Radymno w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły", zaskarżając "uchwałę Komisji Konkursowej powołanej zarządzeniem Wójta Gminy Radymno w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w miejscowości S." domagając się, między innymi:
2. – stwierdzenia bezskuteczności uchwały z 12 lipca 2013 r. o niedopuszczeniu wnoszącej skargę kasacyjną do postępowania konkursowego na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S.;
3. – stwierdzenia nieważności konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S., przeprowadzonego w dniu 12 lipca 2013 r.
4. 3. W piśmie z 4 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 879/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wezwał wnoszącą skargę kasacyjną do sprecyzowania skargi przez jednoznaczne wskazanie skarżonego organu, to jest przez wskazanie, czy jest nim:
5. – Wójt Gminy Radymno;
6. – Komisja Konkursowa powołana zarządzeniem Wójta nr 102/2013 z 2 lipca 2013 r. do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

Sąd wskazał, że jeżeli skarżonym organem okaże się Wójt Gminy Radymno, wówczas Sąd przyjmie, że przedmiotem skargi jest wydane przez niego zarządzenie nr [...] z 26 lipca 2013 r. o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S. Natomiast w przypadku wskazania Komisji Konkursowej, Sąd przyjmie, że przedmiotem skargi jest uchwała nr [...] z 12 lipca 2013 r. o niedopuszczeniu do postępowania konkursowego.

4. W odpowiedzi wnosząca skargę kasacyjną podała, że przedmiotem zaskarżenia jest odmowa usunięcia naruszenia prawa przez Wójta Gminy Radymno, które polegało na odmowie unieważnienia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S., pomimo że zaistniały ku temu przesłanki określone w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373; dalej: "rozporządzenie z 2010 r."), to jest z powodu nieuzasadnionego niedopuszczenia do postępowania konkursowego".

Wyjaśniła, że w piśmie z 14 lipca 2013 r. wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa, jednak w piśmie z 25 lipca 2013 r. organ ten odmówił unieważnienia konkursu. W jej ocenie, nie jest możliwe wskazanie skarżonego organu spośród wskazanych w zarządzeniu Sądu, ponieważ Komisji Konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej. W dniu 8 sierpnia 2013 r. zwracała się do Wójta o udostępnienie zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu, jednak w tym czasie nie zostało ono jeszcze sporządzone. W związku z tym niemożliwe było zaskarżenie przez nią tego zarządzenia, ponieważ nie istniało ono w dacie wnoszenia skargi.

1. 5. Postanowieniem z 3 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę B. S.
2. 5.1. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, między innymi, że skarżący obowiązany jest wskazać jej przedmiot, a także oznaczyć skarżony organ. Braki w tym zakresie podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.: dalej: p.p.s.a.). Niespełnienie powyższych wymogów skutkować może odrzuceniem skargi na mocy art. 58 § 1 p.p.s.a.
3. 5.2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 36a ust. 2 i 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr [...]56, poz. 2572) wynika, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. W celu jego przeprowadzenia organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową w określonym w ustawie składzie. Regulamin konkursu i tryb pracy komisji określa rozporządzenie z 2010 r.

W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia postanowiono, że komisja podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przy czym o wynikach głosowania kandydatów informuje ustnie przewodniczący komisji (§ 4 ust. 3). Jak wynika z § 4 ust. 4 wskazanego rozporządzenia, kandydat, któremu odmówiono dopuszczenia do postępowania konkursowego, może w terminie 3 dni od otrzymania ustnej informacji, wystąpić z pisemnym wnioskiem o podanie przyczyn odmowy, której udziela przewodniczący w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. Kandydata na stanowisko wyłania się w głosowaniu tajnym (§ 6). Po zakończeniu obrad komisji jej przewodniczący powiadamia organ prowadzący szkołę o wyniku postępowania konkursowego i przekazuje dokumentację postępowania, zaś organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie (§ 8).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, oznacza to, że organ prowadzący szkołę podejmuje zarządzenie, w którym bądź to zatwierdza konkurs, bądź go unieważnia. Jak z tego wynika, kwestionowanie przez kandydatkę prawidłowości przeprowadzonego konkursu może odbyć się na drodze zaskarżenia zarządzenia o zatwierdzeniu wyniku konkursu.

5.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że z pism wnoszącej skargę kasacyjną wynika jej niezdecydowanie co do przedmiotu zaskarżenia oraz skarżonego organu, pomimo podjętej przez Sąd próby wyjaśnienia tych okoliczności. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje wynik konkursu, czy też przebieg tej procedury, przy czym wskazuje zarówno na uchwałę Komisji Konkursowej z 12 lipca 2013 r., na stanowisko Wójta Gminy Radymno wyrażone w piśmie z 25 lipca 2013 r., jak i na zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu, przy czym zaskarżenie tego ostatniego "nie był możliwe, ponieważ w dacie złożenia skargi takowe nie istniało".

Mając na względzie treść pisma B. S. z 12 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, że wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje stanowisko Wójta Gminy Radymno wyrażone w piśmie z 25 lipca 2013 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że tak określony przedmiot skargi nie mieści się w katalogu aktów poddanych kontroli sądu administracyjnego wynikającym z 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Nie stanowi ono decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej ani aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

1. 5.4. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, pismo z 25 lipca 2013 r. nie ma waloru zarządzenia podjętego sprawie z zakresu administracji publicznej, które mogłoby być przedmiotem skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Powołany przepis stanowi bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

1. 5.5. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotem zaskarżenia w opisanym stanie faktycznym może być zarządzenie Wójta Gminy Radymno z 26 lipca 2013 r. zatwierdzające konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, po uprzednim wyczerpaniu przewidzianej procedury skargowej, jako akt kończący procedurę konkursową stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenie z 2010 r. Przepisy rozporządzenie z 2010 r., a w szczególności delegacja ustawowa zawarta w art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty, nie przewidują podejmowania w toku procedury przez komisję konkursową aktów administracyjnych, które można byłoby zakwalifikować do jednej z kategorii aktów wyliczonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., w tym aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 p 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie przed komisją konkursową jest wymagane ustawowo, ale ma charakter wyłącznie wewnętrzny, pomocniczy dla czynności organu prowadzącego szkołę w postaci zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnia i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:
2. 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
3. 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
4. 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;
5. 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

1. 5.6. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, przyjęcie, że przedmiotem skargi jest zarządzenie Wójta Gminy Radymno z 26 lipca 2013 r. jest niemożliwe. B. S., co sama przyznała, nie wyczerpała bowiem przed wniesieniem skargi procedury skargowej, którą można było zainicjować najwcześniej po wydaniu wyżej wskazanego aktu.

1. 5.7. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, ponieważ przedmiotem skargi nie jest zarządzenie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

1. 5.8. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wnosząca skargę kasacyjną zwróciła się do Wójta o udostępnienie jej zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu. W odpowiedzi z [...] sierpnia 2013 r. Wójt poinformował stronę, że uwzględnienie żądania nie jest możliwe, ponieważ zarządzenie takie nie zostało jeszcze sporządzone; po jego wydaniu dokument taki zostanie opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Zarządzenie zatwierdzające konkurs wydane zostało przez Wójta Gminy Radymno 26 lipca 2013 r. A zatem, udzielając odpowiedzi na pismo z 8 sierpnia 2013 r., Wójt wprowadził wnosząca skargę kasacyjną w błąd. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia podejmowanego przez Sąd pierwszej instancji i nie wyłącza zainicjowania przez zainteresowaną właściwej procedury skargowej.
2. 6. W piśmie z 7 stycznia 2013 r. B. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną na postanowienie z 3 grudnia 2013 r. "odrzucające skargę złożoną przez B. S. w dniu [...] sierpnia 2013 r. na uchwałę Komisji Konkursowej z 12 lipca 2013 r. w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S. oraz stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Radymno z 26 lipca 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S.".

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. – art. 36a ust. 2 i 6 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotem zaskarżenia w opisanym stanie faktycznym może być tylko i wyłącznie zarządzenie Wójta Gminy Radymno zatwierdzające konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, a nie uchwała Komisji Konkursowej o niedopuszczeniu skarżącej do konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S., z uwagi na to, że czynności komisji konkursowej powołanej do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mogą być czynnościami z zakresu administracji publicznej, pomimo tego, że "postępowanie przed komisją co prawda jest wymagane ustawowo, ale ma charakter wyłącznie wewnętrzny, pomocniczy dla czynności organu prowadzącego szkolę w postaci zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia i zarządzenia ponownego jego przeprowadzania, a w konsekwencji nie wzięcie pod uwagę, że czynności komisji konkursowej są de facto czynnościami również wójta podlegającymi kontroli sądu administracyjnego;
2. – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że czynności Komisji Konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S., a w szczególności uchwały Komisji Konkursowej, którą to nie dopuszczono skarżącej do postępowania konkursowego (uchwała z 12 lipca 2013 r.) nie można zakwalifikować do jednej kategorii aktów wyliczonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., w tym aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 pkt 2-4 p.p.s.a.;
3. – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy winna być ona rozstrzygnięta pod względem merytorycznym.

B. S. wniosła o:

1. – uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2. – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
3. 6.1. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, między innymi, że kandydat na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Sośnicy złożył skargę na czynność Wójta Gminy Radymno w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Sośnicy - uchwała Komisji Konkursowej z 12 lipca 2013 r. Jednakże, w przeciwieństwie do niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 924/13), stwierdził bezskuteczność czynności polegającej na odrzuceniu oferty przez Komisję Konkursową powołaną przez Wójta Gminy Radymno do przeprowadzenia konkursu oraz stwierdził nieważność zarządzenia nr 114/2013 z 26 lipca 2013 r., zatwierdzającego konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w Sośnicy. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną w obu przypadkach przedmiot zaskarżenia był ten sam, jednak rozstrzygnięcia sądu są diametralnie różne. Doszło zatem do naruszenia podstawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego

1. 6.2. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że niezrozumiała dla niej jest opinia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o braku precyzyjnego określenia przedmiotu skargi i wezwanie przez niniejszy sąd do jej sprecyzowania przez jednoznaczne wskazanie skarżonego organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząca skargę kasacyjną przedmiot zaskarżenia określiła jako "stwierdzenie bezskuteczności uchwały o niedopuszczenie mnie do postępowania konkursowego na kandydata na stanowisko dyrektora Zespółu Szkół w miejscowości S. z 12 lipca 2013 r." oraz "stwierdzenie nieważności konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół miejscowości S. przeprowadzonego w dniu 12 lipca 2013 r.". Z tak sformułowanych zarzutów jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżonej czynności było w istocie rzeczy ważność konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

1. 6.3. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie błędnie przyjął, że przedmiotem zaskarżenia w opisanym stanie faktycznym może być tylko i wyłącznie zarządzenie Wójta Gminy Radymno zatwierdzające konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, które notabene nie było możliwe z uwagi na fakt, że w chwili złożenia skargi przez skarżącą takowe nie istniało.

Jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie nie wziął pod uwagę, że czynności Komisji Konkursowej są de facto czynnościami wójta, a więc zaskarżona uchwała Komisji Konkursowej o niedopuszczeniu skarżącej na kandydata do konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S. podlegała kontroli sądu administracyjnego.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zarządzenie Wójta Gminy Radymno zatwierdzające konkurs na stanowisko dyrektora jest następstwem wszelkich czynności Komisji Konkursowej. Publiczną szkołą kieruje nauczyciel (lub inna osoba), któremu stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę, tj, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Organ prowadzący szkolę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu oraz sprawuje nadzór nad prawidłowością postępowania konkursowego. Realizując ostatnio wymienione kompetencje, powyższy organ zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie. Z powyższego wynika, że wszelkie czynności komisji konkursowej zmierzające do wyłonienia kandydata, są de facto czynnościami wójta.

6.4. Wnosząca przywołała treść § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. Wskazała, że należy oddzielić działanie organu prowadzącego szkołę lub placówkę polegające na powołaniu komisji konkursowej oraz samo postępowanie konkursowe, które prowadzi komisja konkursowa. Postępowanie konkursowe to zespól czynności zmierzających do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w ramach konkursu na to stanowisko. Zostało ono uregulowane przepisami rozporządzenia w sprawie konkursu. Organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia postępowania jest komisja konkursowa. O właściwości tego organu świadczy treść § 4 ust. 1 ab initio rozporządzenia w sprawie konkursu, według którego komisja rozpoczyna postępowanie konkursowe. Postępowania konkursowego nie rozpoczyna i nie prowadzi organ prowadzący szkołę, lecz powołana przez ten organ komisja. Jego zadaniem jest wykreowanie komisji zdolnej do wszczęcia i zakończenia postępowania konkursowego. Jeżeli komisja konkursowa nie zostanie powołana, to nie można też mówić o ewentualnym rozpoczęciu postępowania konkursowego.

6.5. Wnosząca skargę kasacyjną, odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, wskazała, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że czynności Komisji Konkursowej powołanej do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mogą być czynnościami z zakresu administracji publicznej. Sąd nie wziął pod uwagę, że czynności komisji konkursowej są de facto czynnościami wójta, a więc zaskarżona uchwała Komisji Konkursowej o niedopuszczeniu skarżącej do konkursu na kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S. podlegała również kontroli sądu administracyjnego.

6.5. Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę na art. 3 p.p.s.a. Jej zdaniem, zaskarżona uchwala Komisji Konkursowej z 12 lipca 2013 r. ma charakter czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem podlega ona zaskarżeniu.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego prezentowane są dwa odmienne poglądy. Według pierwszego z nich, czynności podejmowane przez organy gminy, a z ich umocowania także przez komisje konkursową zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie mają charakteru działań z zakresu administracji publicznej, lecz są czynnościami z zakresu prawa pracy, prowadzącymi do nawiązania stosunku pracy. Przeciwstawny pogląd zakłada, że wyżej wymienione czynności mają znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy i w związku z tym, podlegają one kognicji sądów administracyjnych. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 6 grudnia 2005 r. (sygn. akt III PK 96/05) i Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OSK 916/04), co świadczy o zmianie linii orzeczniczej w tym zakresie.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, w związku z powyższym, działania Wójta Gminy Radymno związane z organizacją i przeprowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkól w miejscowości S. – w tym czynność polegająca na odrzuceniu oferty skarżącej – mają charakter publicznoprawny. Zaskarżona uchwała Komisji Konkursowej ma charakter czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. (sygn. akt I OSK 141/09) w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że czynność polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków skarżącej, wynikających z przepisów prawa. Odrzucenie oferty konkursowej przybiera bowiem postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację osoby zainteresowane, która – w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie – ofertę tę złożyła.

Jest to niewątpliwie aspekt publicznoprawny w sprawie, której zasadniczym celem jest obsadzenie wakującego stanowiska dyrektora szkoły. Aspekt drugi, który z pierwszym pozostaje immanentnie związany, to powierzenie stanowiska dyrektora szkoły wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zaskarżona uchwała została podjęta przez komisję konkursową reprezentującą organ administracji publicznej działającą w ramach swoich kompetencji w zakresie administracji szkolnej. W dotychczasowym orzecznictwie nie budził wątpliwości fakt, że sądy administracyjne upoważnione są do badania zgodności z prawem wyników konkursu, a postępowanie konkursowe zmierzające np. do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z powyższym, czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej i powołaną przez ten organ komisję konkursową mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej i komisją konkursową nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów.

6.6. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu czynności polegającej na odrzuceniu jej oferty konkursowej. Tak więc, w świetle obowiązującego porządku prawnego, wszelkie czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy, a z ich umocowania także przez powołaną w tym celu komisję konkursową, które zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy. Jeżeli działania te nie mają charakteru czynności cywilnoprawnych, to oznacza to, że – jako akty lub czynności z zakresu administracji publicznej – podlegają kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1-4 p.p.s.a. Dotyczy to także czynności podejmowanych przez komisję konkursową powołaną przez właściwy organ gminy w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej.

6.7. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogą być również zarzuty dotyczące niezgodności z prawem aktów lub innych czynności podejmowanych przez komisję konkursową powołaną na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Mając na uwadze powyższe, uchwała Komisji Konkursowej o niedopuszczeniu skarżącego do konkursu na kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w miejscowości S. podlegała zatem kontroli sądu administracyjnego, a dopiero w dalszej kolejności zarządzenie zatwierdzające konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w S.

6.8. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w przedmiotowym stanie faktycznym, główny spór sprowadza się do oceny, czy w świetle ogłoszenia Wójta Gminy Radymno, wnosząca skargę kasacyjną złożyła ofertę dopowiadającą wymogom ogłoszenia. A zatem Sąd powinien zbadać w pierwszej kolejności czynności Komisji Konkursowej podjęte w drodze uchwały zgodnie z przedmiotem zaskarżenia, które de facto są również czynnościami Wójta.

6.9. Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła argumentację dotyczącą wadliwości wyniku postępowania konkursowego, w którym uczestniczyła. W jej ocenie, Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić bezskuteczność czynności polegającej na odrzuceniu oferty przez komisję konkursową, a następnie stwierdzić nieważność zarządzenia Wójta Gminy Radymno z 26 lipca 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

7. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera zbędne wątki, a argumentacja w nim zawarta nie jest podana w logicznej kolejności. Nie powoduje to jednak, że postanowienie to nie poddaje się kontroli pod względem zgodności z prawem.

Podobnie, obszerne wywody skargi kasacyjnej co do prawidłowości postępowania konkursowego pozostają poza zakresem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej, powołanie się przez wnoszącą skargę kasacyjną na art. 8 k.p.a. nie ma sensu, gdyż przepis ten stosuje w postępowaniu administracyjnym, a nie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

8. Istotą sprawy jest stwierdzenie jaki akt został zaskarżony przez B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a następnie ustalenie, czy rozpoznanie skargi na ten akt mieści się w ramach kompetencji sądów administracyjnych.

8.1. Sformułowania, użyte w skardze, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za niejasne. Skarga była określona jako "skarga na czynność Wójta Gminy Radymno w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły". Z całości treści skargi nie wynikało jednak w sposób niewątpliwy, czy zaskarżona została uchwała z 12 lipca 2013 r., czy zarządzenie z 26 lipca 2013 r., czy inny akt. Wynikało to z nieprecyzyjnych sformułowań skargi, a w szczególności z tego, że wnosząca skargę kasacyjną jednocześnie wnosiła o "stwierdzenie bezskuteczności uchwały" i o "stwierdzenie nieważności konkursu". W przedostatnim akapicie skargi sama wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że całość postępowania konkursowego przeprowadza organ prowadzący szkołę, a postępowanie to kończy dopiero zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu.

W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo wezwał wnoszącą skargę kasacyjną do sprecyzowania skargi przez wskazanie skarżonego organu. Zgodnie bowiem z art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać osnowę wniosku lub oświadczenia.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu pierwszej instancji, wnosząca skargę kasacyjną określiła, że przedmiotem zaskarżenia jest odmowa usunięcia naruszenia prawa przez Wójta Gminy Radymno, które polegało na odmowie unieważnienia konkursu. Wskazała, że Wójt odmówił unieważnienia konkursu w piśmie z 25 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie przyjął więc, że zaskarżonym aktem jest pismo z 25 lipca 2013 r. Wątpliwości w tej kwestii zostały bowiem jednoznacznie wyjaśnione przez wnoszącą skargę kasacyjną. Nawet jeśli to wyjaśnienie zostało dokonane w drodze omyłki albo wynikało z niewiedzy prawnej, to nie zmienia to faktu jego jednoznaczności.

Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wnosząca skargę kasacyjną mogła skorzystać z usług profesjonalnego pełnomocnika, w celu jasnego określenia żądań swojej skargi. Rolą takiego pełnomocnika jest właśnie, między innymi, wsparcie strony we właściwym sformułowaniu jej pism procesowych. Z pomocy radcy prawnego wnosząca skargę kasacyjną skorzystała, ale dopiero przy wnoszeniu skargi kasacyjnej.

8.2. Pismo z 25 lipca 2013 r. nie wpływało na interes prawny wnoszącej skargę kasacyjną, ponieważ nie zmieniało jej sytuacji prawnej. Miało charakter wyłącznie informacyjny. Nie stanowiło aktu, określonego w § 4 ust. 1 § 8 rozporządzenia z 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo stwierdził, że pismo z 25 lipca 2013 r. nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Nie stanowi ono bowiem decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej ani aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że pismo z 25 lipca 2013 r. nie jest aktem, który mógłby być przedmiotem skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

1. 8.3. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że wnosząca skargę kasacyjną mogła zaskarżyć zarządzenie z 26 lipca 2013 r. Wprowadzenie jej przez Wójta w błąd, pismem z [...] sierpnia 2013 r., co do daty wydania tego zarządzenia, mogłoby potencjalnie (Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w niniejszym postępowaniu władny tego oceniać) skutkować przywróceniem terminu do wniesienia skargi. Sama wnosząca skargę kasacyjną przyjmuje zresztą w swoich pismach, że zaskarżenie zarządzenia z 26 lipca 2013 r. byłoby uzasadnione.
2. 9. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i należy ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.