Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 83/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2014 r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. zwolnił T. S. ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2013 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał, iż przyczyną zastosowania wobec policjanta art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy pragmatycznej było postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. z dnia [...] maja 2013 r. o przedstawieniu T. S. - wówczas specjaliście [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] - zarzutu, że w dniu [...] maja 2013 r. w W. znajdując się w stanie nietrzeźwości - wyniki badań zawartości alkoholu 0,30 mg/l, 0,31 mg/l, 0,28 mg/l, 0,24 mg/l - prowadził pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, tj. o przestępstwo z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Przedmiotowy rozkaz stał się ostateczny.
Sprawa karna T. S. zakończyła się prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. - Wydział II Karny z dnia [...] kwietnia 2014 r. (sygn. akt [...]), na mocy którego T. S. został uznany winnym tego, że w dniu [...] maja 2013 r. w W. prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny, znajdując się w stanie po spożyciu alkoholu, co stanowi wykroczenie z art. 87 § 1 Kodeksu wykroczeń.
Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2014 r. T. S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wskazał, że jego stosunek służbowy reaktywował się z dniem uprawomocnienia wyżej wskazanego wyroku karnego i wobec niezgłoszenia przez niego gotowości niezwłocznego podjęcia służby, winno skutkować, zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, rozwiązaniem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 cytowanej ustawy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 61a K.p.a., postanowieniem z dnia 25 września 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wskazanego przez zainteresowanego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie doszło do reaktywowania stosunku służbowego, rozwiązanego rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w dniu [...] lipca 2013 r. i rozstrzygnięcie to nadal pozostaje w obrocie prawnym. Dlatego brak jest podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie rozwiązania z wymienionym stosunku służbowego.
W wyniku zażalenia T. S. sprawę rozpatrzył Komendant Główny Policji, który podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji, brak było przesłanek do ponownego rozstrzygania zagadnienia rozwiązania z zainteresowanym stosunku służbowego. Pozostawanie w obrocie prawnym rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r. działania takie czyni niemożliwym, gdyż byłyby one nieważne z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ wskazał także, iż w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja przewidziana w art. 42 ust. 1 ani w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji. Wyrok sądu karnego nie uniewinnił T. S. od zarzucanego mu czynu, którego popełnienie stanowiło podstawę do zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy pragmatycznej.
W ocenie organu, zasadne było zastosowanie do wniosku zainteresowanego art. 61a K.p.a., albowiem przeszkodą do wszczęcia żądanego przez niego postępowania było wcześniejsze skuteczne zwolnienie ze służby w Policji ostatecznym rozkazem z dnia [...] lipca 2013 r.
T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając Komendantowi Głównemu Policji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 61a K.p.a., polegające na wadliwej interpretacji tej normy prawnej. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że sąd karny czyn, będący podstawą do zastosowania wobec skarżącego art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, zakwalifikował w wyroku jako wykroczenie z art. 87 § 1 Kodeksu wykroczeń a nie jako przestępstwo z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Skarżący nie dopuścił się zatem popełnienia przestępstwa.
Skarżący wskazał także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r. o sygn. akt K 35/06, w którym stwierdzono, że niedopuszczalne jest zwalnianie policjantów ze służby przez ich przełożonych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy o Policji w sposób "automatyczny", w każdym przypadku stwierdzenia popełnienia czynu wypełniającego znamiona przestępstw karnych lub karnoskarbowych, wbrew zawartym w nim przesłankom ocennym.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wskazując na niemożność zastosowania w niniejszej sprawie art. 41 ust. 7 ustawy pragmatycznej, albowiem w sprawie karnej nie zapadł wyrok uniewinniający.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Wskazał, że ustalenia sądu karnego co do kwalifikacji czynu i przypisania sprawcy winy albo uniewinnienia są wiążące dla innych organów oraz sądów. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, iż skarżący został ostatecznym rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy pragmatycznej, albowiem organy ścigania przedstawiły mu zarzut popełnienia przestępstwa. W trakcie procesu karnego czyn popełniony przez skarżącego został zakwalifikowany jako wykroczenie i w rezultacie prawomocnym wyrokiem sądu karnego skarżący został skazany za popełnienie wykroczenia a nie przestępstwa.
Skarżący powołując się na prawomocny wyrok karny, wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2014 r. domagał się zmiany sposobu rozwiązania stosunku służbowego. Twierdził, iż wyrok karny automatycznie wraz z jego uprawomocnieniem się reaktywował jego stosunek służbowy, co wobec jego niezgłoszenia się do służby powinno skutkować rozwiązaniem tego stosunku w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.
Zdaniem Sądu, trafnie oba organy w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zauważają, iż skarżący w swoich żądaniach abstrahuje od kwestii pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r. zwalniającego go ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2013 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Powyższa konstatacja jest w sprawie oczywista. Sąd zauważył jednak, iż skarżący domaga się zmiany powyższego rozkazu, powołując się (w sposób nieudolny) na istotną zmianę okoliczności sprawy o zwolnienie – prawomocnego przypisania mu przez sąd karny popełnienia wykroczenia a nie jak stanowi rozkaz zwalniający ze służby - przestępstwa.
Sąd uznał, że w takiej sytuacji zasadne było, przed wszczęciem postępowania, zaklasyfikowanego przez organ jako postępowanie w sprawie rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy pragmatycznej, rozpytanie skarżącego czego w istocie dotyczy jego wniosek: wzruszenia ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r. i w jakim trybie, czy też zmiany tego rozkazu i w jakim trybie. Wbrew stanowisku organu, nie jest to takie oczywiste czego w istocie domaga się skarżący. Sąd wskazał, że skarżący nic nie wspomina w swoim wniosku o żądaniu przywrócenia go do służby, a temu może służyć instytucja przewidziana w art. 42 ust. 7 ustawy pragmatycznej, natomiast wprost domaga się zmiany sposobu zwolnienia i zastosowanie w to miejsce zwolnienia z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a zatem całkowicie innego trybu zwolnienia.
Natomiast w uzasadnieniach swoich postanowień organy obu instancji nawiązują wprost do instytucji art. 42 ust. 7 ustawy pragmatycznej, mimo iż w niniejszej sprawie nie ma ona zastosowania, co jest oczywiste i co także podkreślają organy obu instancji w uzasadnieniach postanowień. Zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga także i to, że w przypadku zastosowania instytucji przewidzianej w art. 42 ust. 7 ustawy pragmatycznej nie dochodzi do rozwiązania stosunku służbowego w żądanym przez skarżącego trybie art. 41 ust. 3 ustawy pragmatycznej.
W konkluzji Sąd uznał, że brak dokładnego wyjaśnienia, czego dotyczy wniosek skarżącego z dnia 10 sierpnia 2014 r. doprowadził do wadliwego rozpatrzenia sprawy, do uchybienia przez organ pierwszej instancji zasadom wskazanym w art. 7, art. 8 K.p.a. i w konsekwencji do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast organ drugiej instancji nie dostrzegł tych uchybień, a zatem nie rozpatrzył sprawy prawidłowo. Powyższe uchybienia miały, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wpływ na wynik niniejszego postępowania i dlatego musiały skutkować uchyleniem wydanych z takim naruszeniem prawa postanowień na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K,p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, iż Komendant Główny Policji nie dostrzegł uchybień organu I instancji w zakresie naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K,p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., a zatem, iż nie rozpatrzył sprawy w sposób prawidłowy;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6 K,p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zobligowane były "(...) do rozpytania skarżącego czego w istocie dotyczy jego wniosek: wzruszenia ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r. i w jakim trybie, czy też zmiany tego rozkazu i w jakim trybie (...)" w sytuacji, gdy T. S. jednoznacznie sformułował we wniosku z dnia 10 sierpnia 2014 r., iż żąda wydania decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji;
- 4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do wadliwego uznania, że komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego i uwzględnienia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż we wniosku z dnia 10 sierpnia 2014 r. T. S. jednoznacznie wskazał, iż wnosi "(...) o wydanie decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w związku z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. We wniosku tym skarżący powołał się na przepis art. 42 ustawy o Policji, a także wskazał, iż organ odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie rozwiązania z nim stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Sąd pominął, że z wniosków skarżącego były prowadzone postępowania nadzwyczajne: w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r. oraz wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. rozkazem personalnym. W postępowaniach tych wydano już ostateczne rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, w sytuacji gdy wniosek skarżącego był precyzyjnie przez niego sformułowany co do zakresu i podstawy prawnej żądania, a także strona skorzystała już z możliwości wzruszenia ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r. w trybie art. 145 K.p.a. i art. 156 K.p.a., jako arbitralne i dowolne jawi się stwierdzenie Sądu, że organy w niniejszej sprawie powinny uznać, iż "(...) skarżący domaga się zmiany powyższego rozkazu, powołując się (w sposób nieudolny) na istotną zmianę okoliczności sprawy (...)" i wezwać go do wskazania co jest istotą jego roszczenia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę zasadnie stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 7, art. 8, i art. 107 § 3 K.p.a. Wadliwość ta, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ma swoje źródło w braku dokładnego wyjaśnienia, czego dotyczy wniosek skarżącego z dnia 10 sierpnia 2014 r. Pierwszoplanowym obowiązkiem organu administracji jest bowiem dokładne ustalenie żądania strony, którym organ jest związany i które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a zatem istnienie jakiejkolwiek wątpliwości co do treści żądania nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie.
Postępowaniu temu winno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.
W okolicznościach niniejszej sprawy kluczową dla dokonania przez Sąd I instancji oceny zaskarżonego postanowienia była treść pisma wniesionego przez skarżącego w dniu 10 sierpnia 2014 r. We wniosku tym skarżący domagał się zmiany sposobu rozwiązania stosunku służbowego dokonanego ostatecznym rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. wskazując na prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w S., który w wyroku z dnia [...] kwietnia 2014 r. przypisał mu popełnienie wykroczenia a nie przestępstwa. Z faktu tego skarżący wywodził możliwość rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a nie jak miało to miejsce w rozkazie personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.
Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że podanie skarżącego zawierało jasne w swej treści żądanie "wydania decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji". Zdaniem Komendanta Głównego Policji, przy jego ocenie należało uwzględnić, że skarżący skorzystał już z możliwości wzruszenia ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r. w trybie art. 145 i art. 156 K.p.a. Ze stanowiskiem tym słusznie nie zgodził się Sąd I instancji. Należy bowiem zauważyć, że w podaniu z dnia 10 sierpnia 2014 r. zamieszczona została także argumentacja, która - analizowana w kontekście całokształtu okoliczności tej sprawy - może być odczytywana jako przejaw woli wzruszenia ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r. poprzez zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby. Nie jest zatem wykluczone, że skarżący zmierzał do wzruszenia tego rozkazu w trybie art. 155 K.p.a., z której to instytucji jeszcze nie korzystał.
W realiach niniejszej sprawy takie stanowisko jest niewątpliwie bardziej racjonalne od założenia, że strona domaga się wydania nowej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Rozważając sprawę w tym aspekcie nie sposób zatem zgodzić się z poglądem, że wniosek skarżącego był sformułowany w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Sąd I instancji słusznie dostrzegł potrzebę dodatkowych ustaleń odnośnie do treści żądania strony, uznając za co najmniej przedwczesne stwierdzenie, iż roszczenie to ograniczało się do żądania wydania decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Podjęcie przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji niewyjaśnienia treści żądania wnioskodawcy trafnie więc zostało zakwalifikowane w zaskarżonym wyroku, jako uchybienie regułom postępowania zawartym w art. 7 i 8 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wskazuje, że Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i prawidłowo zastosował środek wymieniony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Reasumując NSA stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami K.p.a. Nietrafne były również pozostałe zarzuty procesowe dotyczące zarówno uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.), jak i samego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Istotnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważał kwestii wcześniejszego skorzystania przez stronę z możliwości wzruszenia rozkazu personalnego o zwolnieniu z Policji w trybie art. 145 i art. 156 K.p.a. Nie może jednak budzić wątpliwości, że negatywny wynik postępowań prowadzonych w tych trybach nie stał na przeszkodzie ewentualnemu wzruszeniu tego rozkazu w trybie art. 155 K.p.a. W tych warunkach, wypowiedź Sądu zakładająca możliwość wzruszenia rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2013 r. jest więc merytorycznie poprawna i braki w tym zakresie nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Nieuzasadniony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, zaś ich naruszenie byłoby możliwe gdyby Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w omawianym przypadku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem organu, nie może zaś być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.