Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 923/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Z. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz decyzję Burmistrza Ciechanowca z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 29 września 2011 r. Z. K. zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką A. K. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2006 r. zaliczające A. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności o trwałym charakterze.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Burmistrz Ciechanowca odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia argumentując, że wnioskodawczyni nie podejmuje, ani nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na przepis art. 2 ust.1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia, organ wyjaśnił, że za osobę bezrobotną nie uznaje się posiadacza nieruchomości rolnej o pow. użytków rolnych przekraczających 2ha przeliczeniowe lub podlegającego ubezpieczeniom emerytalnym rentowym z tytułu stałej pracy, jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o pow. użytków rolnych przekraczających 2ha przeliczeniowe. Zdaniem organu I instancji, skoro wnioskodawczyni posiada własne gospodarstwo rolne o pow. [...]ha przeliczeniowe i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników to nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. K. podkreślając, że opiekuje się niepełnosprawną córką, a koszty jej utrzymania znacznie przewyższają wysokość otrzymywanej renty. Wyjaśniła, że córka uczy się w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym w Z., oddalonym od jej miejsca zamieszkania 33km w jedną stronę. Rodzina wnioskodawczyni utrzymuje się wyłącznie z renty męża, który również jest chory.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, argumentując, że sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką nie upoważnia Z. K. do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem w sprawie nie jest spełniony warunek nie podejmowania lub rezygnacji przez nią z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawną córką. Jak podkreślił organ wnioskodawczyni wraz z mężem są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o pow. [...]ha przeliczeniowego i z tego tytułu podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników. Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro wnioskodawczyni jest ubezpieczona w KRUS, to jest domniemanie prawne, że pracuje w gospodarstwie rolnym i tego też powodu nie może być jej przyznane żądane świadczenie pielęgnacyjne.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Z. K., podkreślając, że wprawdzie posiada gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, ale jest to ustawowy obowiązek, który nie może wykluczać jej z grona osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej praca w gospodarstwie rolnym nie jest uważana za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wyjaśniła również, że jej córka posiada znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga stałej opieki drugiej osoby, z tego też względu nie jest możliwe podjęcie innej pracy poza rolnictwem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że zagadnieniem spornym jest ustalenie, czy rolnik prowadzący gospodarstwo rolne i podlegający z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Powołując się na art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, Sąd I instancji uznał, że z samego faktu, że skarżąca jest właścicielem gospodarstwa rolnego podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS, nie można wyprowadzić negatywnej przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione zostaną pozostałe przesłanki określone w tym przepisie.
Uzasadniając powyższą tezę zwrócono uwagę na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten stanowi, iż pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o prace nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca w definicji pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" pominął prowadzenie gospodarstwa rolnego i pracę w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy.
Tym samym rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie musi dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć, pod warunkiem wszakże sprawowania rzeczywistej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Za taką wykładnią omawianego przepisu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, przemawia dodatkowo zamknięty katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawarty w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wśród przesłanek przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia się rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wykładnia językowa powyższego przepisu nie stwarza zatem podstaw do przyjęcia, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Ponadto, skoro przepis art. 17 ust. 5 ustawy pozwala jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę prawną to, w ocenie Sądu I instancji, nieuprawnione jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i kreowanie na tej podstawie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu. Wyjście poza wykładnię językową prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że na gruncie obowiązującego prawa żaden rolnik, małżonek rolnika oraz domownik wykonujący pracę w tym gospodarstwie, podlegający obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS, nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Wniosek taki, w ocenie Sądu, byłby niezgodny nie tylko z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyrażoną w niej regułą, że świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, jeżeli przebywają na terytorium RP w okresie wskazanym w ustawie, ale i z konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości społecznej. Gdyby ustawodawca rzeczywiście nie zamierzał przyznać rolnikom prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, to powinno to znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 17 ust. 5 ustawy.
Skoro zaś przepis ten wyłączeń takich nie zawiera, to nie można ich wywodzić w drodze zabiegów interpretacyjnych. Nawet, jeżeli przepisy omawianej ustawy mogą rodzić pewne wątpliwości interpretacyjne, to i tak nie mogą być wykładane na niekorzyść osób korzystających z pomocy społecznej.
Podkreślono także, że właściciele małych, niskotowarowych gospodarstw rolnych (do takich należy też zaliczyć gospodarstwo skarżącej) często podejmują zatrudnienie poza sektorem rolniczym. W zależności, bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w takim zakresie, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny, stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła tak rozumiane zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykonywanie opieki na osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast (co do zasady) zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem, jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia mu sprawowanie bieżącej i stałej opieki na osobą niepełnosprawną.
Konkludując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne i podlegający z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez przyjęcie, że sam fakt, iż wnioskodawczyni jest posiadaczką gospodarstwa rolnego podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS nie daje podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe przesłanki w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
W oparciu o ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną domagał się:
- a) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;
- b) zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wśród przesłanek ustawowych przesądzających o braku, uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia się rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu z racji prowadzenia gospodarstwa rolnego. Brzmienie art. 17 ust. 5 ustawy nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczna jest nie językowa, lecz funkcjonalna, a ta prowadzi do wniosku, że osoba objęta ubezpieczeniem społecznym jako rolnik nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Na rozstrzygnięcie sprawy wpływ miała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, w której stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Na mocy art. 269 P.p.s.a. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają co do zasady charakter wiążący. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może bowiem wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącej.
W uchwale tej wskazano, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną (...). Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem".
Bezspornie skarżąca posiada gospodarstwo rolne o pow. [...]ha, stanowiące źródło utrzymania jej i rodziny, a także jest objęta ubezpieczeniem społecznym rolników. W świetle powołanej uchwały świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką nie może być jej zatem przyznane, niezależnie od tego jaki jest zakres tej opieki.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale: "rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.
Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników".
Ponadto wskazano, że "w sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych.
Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny".
W tym stanie rzeczy wniesioną skargę kasacyjną należało uwzględnić, a biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz oddaleniu skargi.
Od zasądzenia kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.