Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 584/13 oddalił skargę R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "Przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego 2 km koryta rzeki [...], zniszczonego w trakcie wezbrania wiosennego w 2005 r."
Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], czyli podmiot, który zamierzał realizować cel publiczny, pismem z dnia 25 lutego 2008 r. poinformował Starostę Powiatu [...] o konieczności pozyskania, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej, stanowiącej ww. działkę nr [...] w celu realizacji powyższego zadania. Na wyznaczone na dzień 16 czerwca 2008 r. negocjacje w sprawie nabycia działki nr [...] R. T. się nie stawił. Dopiero w dniu 18 sierpnia 2008 r. Starosta Powiatu [...] przeprowadził negocjacje, podczas których R. T. nie wyraził zgody na sprzedaż działki. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział w [...], pismem z dnia 28 sierpnia 2008 r. powiadomił Starostę Powiatu [...] o konieczności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.
Starosta Powiatu [...], na podstawie art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, ze zm.), pismem z dnia 23 września 2008 r. wyznaczył R. T. dwumiesięczny termin na zawarcie umowy notarialnej zbycia na rzecz Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...] pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Po upływie terminu organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dniu 24 marca 2011 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą przybyli: R. T., W. S. - Kierownik Inspektoratu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz rzeczoznawca majątkowy T. T. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Za podstawę do ustalenia odszkodowania organ przyjął wartość nieruchomości ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. w operacie szacunkowym z dnia 10 grudnia 2010 r.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania R. T., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie strony postępowania wywłaszczeniowego, tj. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], gdy tymczasem obowiązek sporządzenia operatu szacunkowego spoczywa na organie administracji wydającym decyzję wywłaszczeniową.
Starosta Powiatu [...], rozpoznając ponownie sprawę, zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu J. M. Biegły w operacie szacunkowym z dnia 15 lutego 2012 r. określił wartość wywłaszczanej nieruchomości na kwotę 1.124 zł.
Na rozprawie administracyjnej w dniu 20 marca 2012 r., w której uczestniczyli W. S. - Kierownik Inspektoratu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz rzeczoznawca majątkowy J. M., R. T. oświadczył, że choć na planie działka wywłaszczana wykazuje 201 m², to w rzeczywistości kilka metrów zabrała rzeka. Jego zdaniem oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy, nie znając punktów granicznych nieruchomości błędnie dokonał jej oszacowania. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że do wyceny przyjął powierzchnię wykazaną w ewidencji gruntów i budynków, nie badał natomiast czy część wywłaszczanej działki zajęta jest przez rzekę. R. T. zarzucił również, że ustalona wartość nieruchomości jest rażąco niska. Rzeczoznawca majątkowy natomiast stwierdził, że wycena dokonana została w oparciu o ceny gruntów o podobnym położeniu, przeznaczeniu i sposobie użytkowania na terenie miasta G. w pobliżu rzeki [...].
Na przedmiotowym obszarze sprzedaż gruntów kształtowała się w granicach od 2 zł do 9 zł za 1m², zatem określił cenę jednostkową wartości wywłaszczanej działki na kwotę 5,59 zł. za 1 m², co jego zdaniem odpowiada jej wartości rynkowej.
Starosta Powiatu [...], ustosunkowując się do zarzutu R. T., odnośnie co do zajęcia części wywłaszczanej działki przez rzekę, wyjaśnił, że nie przedstawił on żadnych dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Ponadto stwierdził, że jest w trakcie zlecania pomiarów granic wywłaszczanej nieruchomości. Powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zasad ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wskazał, że wartość rynkową wywłaszczanej działki rzeczoznawca określił, stosując podejście porównawcze, tj. metodę porównywania parami. W operacie szacunkowym z dnia 15 lutego 2012 r. biegły wskazał, że wyceniana działka przylega do rzeki [...] i tworzy pas gruntu wydzielony na potrzeby koryta rzeki [...]. Obszar, na którym położona jest działka nr [...], to tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska, okresowo zalewane. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy sporządził zestawienie dziewięciu transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, których ceny jednostkowe kształtowały się w przedziale 2,18 zł. do 9,05 zł za 1m².
Analizując zebrane dane, analogię do podobnych rodzajowo rynków lokalnych oraz badania preferencji potencjalnych nabywców na rynku lokalnym, rzeczoznawca wyszczególnił cechy nieruchomości mające wpływ na zróżnicowanie cen, do których zaliczył lokalizację, warunki zagospodarowania, dojazd i komunikację, klasę bonitacyjną gleby. Do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął trzy transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych w G. przy rzece [...]: dwie transakcje przy ul A. i jedną w pobliżu ul. X. W wyniku tych ustaleń, Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] o pow. 0,0201 ha, stanowiącej własność R. T. oraz ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość w kwocie 1.124 zł.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012 r.
Wojewoda [...] przyjął, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Ustalenie wysokości odszkodowania zostało dokonane na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. w dniu 15 lutego 2012 r. Z operatu tego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt rolny na terenie dolin rzek i cieków wodnych, użytkowany jako łąka trwała. Decyzją o lokalizacji celu publicznego, działka przeznaczona została na przebudowę koryta rzeki. Obszar koryta rzeki na odcinku, gdzie znajduje się przedmiot wyceny, to teren niezainwestowany. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że zmiana przeznaczenia nie wpłynęła na wzrost wartości wycenianego gruntu. Wartość rynkową działki nr [...] określono, stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Analizę rynku przeprowadzono przy założeniu, że wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskiwano za nieruchomości podobne.
Dla potrzeb wyceny dokonano analizy rynku nieruchomości w zakresie gruntów rolnych na terenie miasta G., będących przedmiotem prawa własności w okresie 2 lat wstecz od daty wyceny. W operacie biegły wskazał, że rynek gruntów rolnych na terenie miasta G. jest średnio rozwinięty. Popyt na tego rodzaju nieruchomości związany jest przede wszystkim z ich perspektywicznym wykorzystaniem na cele inwestycyjne. Grunty rolne bez możliwości zabudowy są to tereny o małej atrakcyjności i osiągają względnie niskie ceny. W badanym okresie na lokalnym rynku odnotowano 9 transakcji gruntami rolnymi. Za jednostkę porównawczą przyjęto 1 m² gruntu. Określona przez biegłego wartość rynkowa prawa własności 1 m² gruntu wyniosła 5.59 zł. Wartość rynkowa prawa własności ww. działki gruntu numer [...] o powierzchni 0.0201 ha wyniosła 1.124 zł. W ocenie Wojewody [...] operat szacunkowy z dnia 15 lutego 2012 r. jest prawidłowy i zgodny z wymogami prawa.
R. T. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność poczynionych ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym oraz ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy z dnia 15 lutego 2012 r., w którym nie została uwzględniona okoliczność, że część nieruchomości została zabrana przez rzekę. Operat został sporządzony bez uwzględnienia punktów granicznych, które były wyznaczone podczas ustaleń przed organem pierwszej instancji.
Ponadto Starosta Powiatu [...] nie ustosunkował się i nie zajął stanowiska co do różnicy ceny nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. z dnia 10 grudnia 2010 r., a operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. z dnia 15 grudnia 2012 r., gdzie wartość przyznanego odszkodowania za nieruchomość jest trzykrotnie niższa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skargę jako niezasadną, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") oddalił.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zbadania czy w istniejącym w sprawie stanie faktycznym i prawnym organy obu instancji prawidłowo oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia 15 lutego 2012 r. i prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość zajętą pod realizację celu publicznego.
Poddając kontroli poprawność operatu szacunkowego miał na względzie fakt, że jest to dokument, który stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Prawna pozycja rzeczoznawcy w tego typu sprawach, zbliża jego funkcję do funkcji osoby zaufania publicznego co oznacza, że Sąd nie mógł wkraczać w uprawniania specjalistyczne biegłego i przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji dokonywać weryfikacji samych wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego rzeczoznawcę. W tym względzie zarówno Wojewoda [...], jak i Starosta Powiatu [...], prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie uchybili wskazanym wyżej obowiązkom. Organy bowiem dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy dlaczego uznały wartość dowodową opinii.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że Wojewoda [...] nie zajął stanowiska w kwestii różnicy ceny nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. z dnia 10 grudnia 2010 r., a operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. z dnia 15 lutego 2012 r., gdzie wartość przyznanego odszkodowania za nieruchomość jest trzykrotnie niższa, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pierwszy z operatów został sporządzony z naruszeniem prawa, gdyż został sporządzony na zlecenie strony postępowania wywłaszczeniowego (Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Oddział w [...]). Skoro zatem opinia z dnia 10 grudnia 2010 r. okazała się nieważna, organ słusznie nie uwzględnił jej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji również zarzut skarżącego, że w operacie szacunkowym z dnia 15 lutego 2012 r., nie została uwzględniona okoliczność, iż część nieruchomości została zabrana przez rzekę. Z treści opinii biegłego wynika, że uwzględnił on położenie, oznaczenie, powierzchnię i stan zagospodarowania działki na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w [...] jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] -Miasto G. Skoro zatem podstawą dla wyceny nieruchomości był dokument urzędowy – wypis z ewidencji gruntów, biegły przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie miał podstaw do kwestionowania tego dowodu stosownie do art. 76 § 1 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi ustalone w operacie szacunkowym z dnia 15 lutego 2012 r., odszkodowanie odpowiada słusznemu odszkodowaniu za wywłaszczenie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu organy obu instancji dogłębnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i wszechstronnie go rozważyły.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. T. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w sytuacji zaistnienia naruszenia art. 8 i art. 11 K.p.a. przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym o wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za nieruchomość, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wymienione naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji miało istotne znaczenie i wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że mimo oczywistej niezgodności z prawem operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 10 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. T., organ powinien ustosunkować się co do różnicy pomiędzy tym operatem, a operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 15 lutego 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Nie wyjaśniając stronie zasadności przesłanek swojej decyzji w sposób pełny, organ podważył przez to zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Podkreślono, że zarzut ten nie prowadzi do polemiki z zasadnością dokonania wywłaszczenia, lecz jedynie ze sposobem przeprowadzenia czynności w toku postępowania administracyjnego, tj. operatu szacunkowego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarżący, jak podał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie kwestionuje zasadności dokonanego wywłaszczenia nieruchomości, lecz jedynie sam przebieg postępowania administracyjnego w postaci przyjęcia za miarodajny ("budzącego wątpliwości") operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 15 lutego 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M., co w konsekwencji skutkowało ustaleniem na jego rzecz zaniżonego odszkodowania. Skargę kasacyjną w tym zakresie oparł na naruszeniu przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a.
Przepis art. 8 K.p.a. wyrażający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli oznacza prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Realizacja tej zasady sprowadza się do przestrzegania reguł postępowania przyjętych w Kodeksie, zarówno co do zasad ogólnych, jak również uregulowań zawartych w przepisach szczególnych. Natomiast art. 11 K.p.a. definiuje zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W praktyce polega to na udzielaniu przez organ informacji faktycznej i prawnej oraz zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu.
W konsekwencji zasada, o której mowa w art. 11 K.p.a. przejawia się również w sporządzeniu przez organ uzasadnienia decyzji, spełniającego wymogi o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., lecz w podstawach kasacyjnych nie powołano się na naruszenie tegoż przepisu. Co więcej, skarżący w ramach zgłoszonej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie formułuje nawet konkretnych w tej mierze zarzutów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się wprawdzie na niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji przez organy administracji publicznej, polegające na niewyjaśnieniu sprawy i przyjęciu wadliwych ustaleń organów za miarodajne, lecz zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego rezultatu, skoro w podstawach swej skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał poprawnie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).
A przecież tylko poprawne ujęcie zarzutu mogłoby pozwolić Sądowi drugiej instancji na przeprowadzenie w ramach kontroli instancyjnej oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W powołanych wyżej przepisach postępowania administracyjnego, na których oparto skargę kasacyjną, zdefiniowane zostały zasady ogólne, stanowiące podstawowe reguły postępowania organu w stosunku do jednostki. Znajdują się w nich reguły wspólnego zastosowania przepisów Kodeksu i nie wprowadzają one żadnych samoistnych ani nowych instytucji procesowych. Przepisy postępowania administracyjnego powinny być zatem interpretowane zgodnie z tymi zasadami, stanowią one bowiem źródło interpretacyjne dla poszczególnych instytucji postępowania administracyjnego.
W powołanych podstawach kasacyjnych nie uściślono, w jakim zakresie oddziaływania zasad ogólnych z art. 8 i art. 11 K.p.a. zostały naruszone konkretne przepisy prawa o postępowaniu administracyjnym. Zauważyć również należy, że zasady ogólne postępowania administracyjnego nie mogą być przenoszone do interpretacji prawa materialnego, wprawdzie w podstawach kasacyjnych tego nie zarzucono, lecz pośrednio wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł zatem odnieść się w kwestii oceny prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, co zostało przez skarżącego zarzucone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem nie wskazał on na żaden konkretny przepis, regulujący problematykę wyceny nieruchomości, w tym metod i technik szacowania wartości nieruchomości, które brane są pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego, jak i przepisy postępowania mające w tym zakresie zastosowanie.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.